В Российской Федерации понятие местного самоуправления на федеральном уровне закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии со ст. 1 которого местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Эта федеральная норма имеет основополагающее значение в оценке местного самоуправления в Российской Федерации и воспроизводится в тех или иных вариантах в законодательстве практически всех субъектов РФ. Так, Конституцией Республики Башкортостан предусматривается, что местное самоуправление в ней осуществляется с учетом исторических и местных традиций в городских, сельских поселениях и на других территориях, изменение границ которых допускается только с учетом мнения их населения (ст. 109) и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 110). В Конституции Республики Мордовия содержится положение о том, что местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 108), а также подчеркивается, что для реализации функций местного самоуправления образуются выборные и иные органы местного самоуправления, избираются и назначаются должностные лица местного самоуправления, наделяемые соответствующими полномочиями (ст. 110). А в Конституции Республики Ингушетия особо отмечается значение традиций и обычаев народа Ингушетии для осуществления местного самоуправления (ст. 103).
Несмотря на определенные различия, присущие юридически значимым версиям местного самоуправления, нельзя не признать, что международные, федеральные и региональные нормативные документы в целом достаточно полно отражают природу и назначение муниципальной деятельности. Опираясь на них, можно проследить наиболее характерные признаки и отличительные свойства местного самоуправления, раскрывающие его сущность и конституционно-правовую организацию.
Прежде всего местное самоуправление представляет собой право граждан, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований, на решение вопросов местного значения. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, поскольку ориентирует на восприятие и оценку самоуправления исключительно с точки зрения права, а не обязанности самоуправляющихся граждан. В этой связи, к сожалению, нельзя не отметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ не содержит прямого указания на то, что самоуправление должно восприниматься только в формате конституционного права граждан на решение вопросов местного значения. Подобная позиция федерального законодательства допускает двоякую интерпретацию природы местного самоуправления, вследствие чего в юридической литературе можно встретить утверждение, что, рассматривая самоуправление в качестве основы конституционного строя и вида публичной деятельности населения по решению вопросов местного значения, провозглашаемой Конституцией России[7], законодательство тем самым указывает на его обязательность, исключающую российскую трактовку местного самоуправления в качестве права на такую деятельность. С такой оценкой самоуправления, при всей видимости ее опоры на конкретные указания федерального законодательства, согласиться невозможно.
В этой связи заметим, что право на решение вопросов местного значения прямо и недвусмысленно признается Европейской хартией местного самоуправления, которая предполагает, что это право непосредственно может быть осуществлено именно на муниципальном уровне. Помимо этого в Хартии (ст. 4) специально подчеркивается, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Думается, что интерпретация местного самоуправления как свободно реализуемого гражданами в рамках муниципального сообщества права на решение вопросов местного значения присуща и Конституции РФ. Не случайно в ее ст. 12 речь идет о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Национальное конституционное оформление института местного самоуправления не дает оснований сомневаться в том, что оно воспринимается в Российской Федерации как свободно реализуемое право граждан, а не как их обязанность. В противном случае в Конституции более уместным было бы упоминание не о признании, а об установлении местного самоуправления. Признаваться могут только права отдельных граждан и их групп. Если бы местное самоуправление являлось обязанностью граждан, то оно характеризовалось бы не как признаваемая, а как предписываемая им правовыми установлениями государства деятельность. Представляется, что именно эти соображения легли в основу констатации Конституционным Судом РФ в своем Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда того факта, что право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления имеет принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на местное самоуправление.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что субъектом права на местное самоуправление могут выступать исключительно граждане. По этой причине расширение круга обладателей данным конституционным правом за счет причисления к ним населения[8], местного сообщества[9] и даже муниципального образования[10] представляется неприемлемым. Местное самоуправление как форма народовластия и конституционный институт гражданского общества с неизбежностью предполагает необходимость его организации и осуществления на всей территории России. Исходя из этих соображений, вряд ли оправданно говорить о том, что население (местное сообщество, муниципальное образование) является управомоченным субъектом местного самоуправления, так как последнее не может зависеть от усмотрения населения, которое, в свою очередь, не может отказаться от местного самоуправления. Не случайно в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" прямо подчеркивается, что именно граждане имеют право на участие непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования. При этом как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основе Конституции РФ и закона, а не являются следствием волеизъявления населения муниципального образования. Исходя из этого, эксклюзивным обладателем права на местное самоуправление могут быть признаны только российские граждане, которым предоставлена возможность самостоятельно определять степень и формы своего участия (или неучастия) в местном самоуправлении в интересах местного сообщества и муниципального образования в целом.
Существенное значение для характеристики местного самоуправления имеет то, что оно представляет собой самостоятельно реализуемое гражданами право на решение вопросов местного значения. Местное самоуправление не входит в систему государственной власти, отделено от нее, а органы государственной власти и их должностные лица не вправе, не имея на то законных оснований, вмешиваться в свободно осуществляемую деятельность населения по решению местных проблем. Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной и не может быть истолкована как его независимость. Она признается и допускается в очерченных Конституцией РФ и федеральными законами рамках - в пределах установленных ими предметов ведения и полномочий местного самоуправления.
Анализ российского законодательства и накопленного опыта муниципального строительства свидетельствует о "вкраплении" в конституционную модель муниципальной власти целого ряда элементов государственного управления, осуществляемого, безусловно, в режиме децентрализации. Это выражается и в полномочиях органов государственной власти направлять своих представителей в состав конкурсных комиссий, решающих вопрос о "найме" главы местной администрации городских округов и муниципальных районов, и в возможности введения временной финансовой администрации в случае возникновения просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, и в допустимости возложения при проведении муниципальных выборов функций избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии, являющиеся государственными органами, и в создании в каждом субъекте РФ советов муниципальных образований, призванных обеспечить координацию усилий органов государственного управления и местного самоуправления. Важно не забывать и о том, что самостоятельность органов местного самоуправления не исключает для них возможности взаимодействия, в том числе на договорной основе, с органами государственной власти для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения в интересах населения муниципального образования[11].