Фундаментальную определенность местному самоуправлению придает его направленность на решение вопросов местного значения, что не исключает участия в решении общегосударственных и региональных дел в определенных законом пределах. Ориентация муниципальной деятельности на вопросы местного значения отвечает интересам населения соответствующих территорий и обеспечивает нацеленность местного самоуправления на учет интересов отдельно взятого муниципального образования, что не исключает нахождения оптимального баланса их сочетания с государственными федеральными, региональными и межмуниципальными интересами. В этой связи уместно заметить, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями по вопросам, не отнесенным Законом к числу вопросов местного значения (ст. 19), а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения вправе образовывать межмуниципальные объединения, учреждать хозяйственные и другие межмуниципальные организации (ст. 8).
Местное самоуправление как свободно реализуемое право граждан на решение вопросов местного значения может осуществляться в различных формах, основными из которых являются прямое волеизъявление граждан, деятельность органов и должностных лиц муниципальной власти, территориальные общественные формирования населения. Так, ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления прямо устанавливает, что право населения на решение вопросов местного значения осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами, что не исключает при осуществлении местного самоуправления обращения к таким формам, как референдум, собрания граждан, или любым другим формам прямого участия граждан, если это допускается законом.
Необходимо признать, что природе местного самоуправления в большей степени отвечают формы непосредственного народовластия. Думается, именно это обусловило расширение законодательного перечня таких форм действующим Федеральным законом N 131-ФЗ. В сравнении с прежде действовавшим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ним наряду с классическими образцами прямого участия граждан в решении вопросов местного значения (местный референдум, муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива, собрания и обращения граждан) в настоящее время также отнесены голосование по отзыву депутата (члена) выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, публичные слушания, конференции граждан (собрания делегатов), опросы граждан и другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
При всей значимости прямых каналов демократии на муниципальном уровне совершенно очевидно, что основная нагрузка по решению вопросов местного значения приходится на систему органов местного самоуправления, обязательными элементами которой являются глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования и местная администрация. Помимо этого муниципалитетам предоставлены широкие возможности свободного образования иных (факультативных) органов местного самоуправления, как упомянутых (контрольный орган муниципального образования), так и не упомянутых в Законе. Их формирование зависит преимущественно от специфики муниципальных сообществ (размер территории, численность населения, экономический потенциал и т.п.), но в совокупности с обязательными органами местного самоуправления они в состоянии обеспечить более оптимальный подход к функционированию механизма местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании[12].
Для характеристики местного самоуправления значимо и то, что оно реализуется в границах муниципальных образований. Данный признак указывает на предметный территориальный характер муниципальной деятельности. При этом в соответствии со ст. 10 Федерального закона N 131-ФЗ к муниципальным образованиям отнесены городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Вне границ муниципальных образований местное самоуправление существовать не может, так как теряет свою предметную направленность на решение вопросов местного (именно для соответствующего муниципального образования) значения.
Видовое разнообразие муниципальных образований, представленное в российском законодательстве, диктует необходимость дифференциации относящихся к их ведению вопросов местного значения. Несмотря на то, что все эти вопросы связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, они группируются и распределяются между муниципальными районами, городскими округами и поселениями (городскими и сельскими) таким образом, чтобы это в максимальной степени учитывало особенности их территориального статуса, а также роль в расселении населения и в размещении объектов производственной, жилищно-коммунальной и социально-бытовой инфраструктуры.
Для организации местного самоуправления немаловажно и то, что оно осуществляется населением под свою ответственность. Ответственный характер муниципальной деятельности предполагает, что все бремя последствий за принимаемые органами и должностными лицами самоуправляющихся территорий решения и совершаемые действия в полной мере ложится непосредственно на институт местного самоуправления. При этом ответственность местного самоуправления, его органов и должностных лиц в зависимости от конкретных обстоятельств могут нести перед населением муниципальное образование, государство, физические и юридические лица. Вместе с тем сводить режим ответственного осуществления местного самоуправления только к негативным последствиям (санкциям), которые могут быть применены к органам и должностным лицам муниципалитета в случае нарушения ими закона, неоправданно[13]. В не меньшей степени ответственность в системе местного самоуправления может быть истолкована в позитивном ключе как осознанное, инициативное и заинтересованное участие граждан в решении вопросов местного значения в целях обеспечения наиболее благоприятных условий их жизнедеятельности на соответствующей территории.
Важной чертой местного самоуправления является его реализация исключительно в рамках закона. Это означает, что вне правовой формы местное самоуправление, особенно в деятельности органов и должностных лиц муниципальной власти, существовать не может. Именно поэтому в Европейской хартии местного самоуправления провозглашается, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве и по возможности в конституции государства (ст. 2). Регулирование местного самоуправления только при помощи законодательных актов исключает не основанное на законе административное вмешательство государственных исполнительных органов в осуществление муниципальной власти и полностью соответствует положению ст. 55 Конституции РФ о том, что права человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.
Однако такой характер местного самоуправления нельзя увязывать исключительно с его муниципальной природой. Скорее, юридическая оформленность и признание местного самоуправления в качестве подзаконного и функционирующего только в пределах и на основании законов института производны от публично-правовой сущности местного самоуправления. Подзаконность в равной мере распространяет свое влияние и на муниципальные, и на государственные проявления публичной власти, что в полной мере отвечает конституционной характеристике Российской Федерации как демократического правового государства. Это, в свою очередь, предполагает безусловную связанность всей системы публичной (государственной и муниципальной) власти требованиями закона, подзаконный характер деятельности всех входящих в ее состав органов и должностных лиц. Как справедливо отмечается в литературе, хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, тем не менее оно отражает все признаки, характерные для публичной власти, и, соответственно, должно в своем функционировании базироваться на принципах, установленных законом[14].
Характеристика местного самоуправления была бы незавершенной без указания на его гарантированность со стороны государства. Последнее осуществляет правовую регламентацию местного самоуправления, придавая таким образом его результатам юридическое значение и обязательный характер. Помимо этого, гарантируется судебная защита предоставленных муниципальным органам и должностным лицам полномочий властного характера. Но только юридическими гарантиями дело не ограничивается, так как для обеспечения необходимых материальных предпосылок местного самоуправления за муниципальными образованиями в императивном порядке закрепляются объекты муниципальной собственности и собственные источники бюджетных средств.