Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, регулируемой Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», - ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Важной предпосылкой минимизации неблагоприятных последствий чрезвычайных ситуаций является подготовка населения в области защиты от них и лиц, которые могут быть вовлечены в деятельность по ликвидации таких ситуаций. Подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в организациях, в том числе в образовательных учреждениях, а также по месту жительства. Подготовка руководителей и специалистов организаций, а также сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, повышения квалификации, на курсах, в специальных учебно-методических центрах и непосредственно по месту работы. Порядок такой подготовки определен постановлением Правительства РФ от 24 июля 1995 г.
Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций проводится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников. При отсутствии или недостаточности указанных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций выделяются средства резервного фонда Правительства РФ (ст. 24 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).
Для ликвидации чрезвычайных ситуаций названным Законом предусматривается создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов (ст. 25). Такие резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
Некоторые конкретные способы оздоровления экологически неблагополучных территорий предусмотрены также Законом «Об охране окружающей природной среды» (п. 3 ст. 39). Так, в зоне экологического бедствия должна быть прекращена деятельность хозяйственных объектов. Исключение составляет деятельность объектов, связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения. Законом запрещается строительство и реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.
Почти аналогичен режим зон чрезвычайной экологической ситуации. Здесь предусматривается прекращение деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду, приостанавливается работа предприятий, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека и окружающую среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
Очевидно, что даже для рамочного закона, каковым является Закон «Об охране окружающей природной среды», недостает требования о необходимости разработки специальной программы как главного инструмента экологической реабилитации территории. Именно в программе должны быть определены с учетом специфики экологической ситуации конкретные мероприятия по специальному природопользованию в пределах территории, включая ограничение или вовсе запрещение определенных экологически опасных видов деятельности, необходимые для этого финансовые средства и их источники, сроки осуществления мероприятий и ответственные за это, меры контроля за выполнением программы.
Центральный вопрос, связанный с объявлением экологически неблагополучных зон, - финансирование восстановления благоприятного состояния окружающей среды. По Закону финансирование мероприятий по оздоровлению окружающей среды производится:
Кроме того, как уже отмечалось, для решения неотложных экологических проблем и оздоровления окружающей среды создаются внебюджетные экологические фонды. Так что средства этих фондов также могут быть использованы для выполнения программ оздоровления экологически неблагополучных территорий.
Тот факт, что в России до сих пор на федеральном уровне не было принято ни одного решения об объявлении экологически неблагополучной территории, может быть объяснен дефектами правовой нормы, а именно нечеткостью, размытостью критериев отнесения таких территорий к зонам экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации. Хотя субъектами РФ разрабатывались соответствующие проекты (по Братску, например), а Минприроды РФ проводилась по ним государственная экологическая экспертиза, ни одно решение так и не было принято.
Вместо официального признания и объявления экологически неблагополучных территорий Правительство РФ пошло по пути принятия специальных постановлений, предусматривающих меры по улучшению социально-экологической обстановки в отдельных регионах. Так, были приняты постановление Совета Министров РФ 3 ноября 1993 г. «О первоочередных мерах по улучшению социально-экологической обстановки в г. Братске Иркутской области» и постановление Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки в г. Череповце Вологодской области в 1996- 1998 годах» и др.
С учетом складывающейся практики относительно реализации положения Закона «Об охране окружающей природной среды», касающегося зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, нуждается в обсуждении вопрос о целесообразности выделения двух видов зон. Есть ли в этом правовой смысл? Вопрос может быть поставлен и по-другому: нельзя ли решить проблемы реабилитации деградированных территорий, если будет существовать, к примеру, лишь зона экологического бедствия? Ответ, на наш взгляд, должен быть положительным. Если экологическая ситуация обострилась вследствие техногенной или природной катастрофы, то меры принимаются в рамках Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». При этом объявление специального режима соответствующей территории может и не требоваться - к примеру, в ситуации, когда произошла авария на транспорте при перевозке нефтепродуктов и разлитую нефть собрали в течение определенного времени, чем и была решена экологическая проблема. Если таких мер недостаточно или опасная экологическая ситуация - результат продолжительной экологически необоснованной хозяйственной деятельности человека, то в соответствии с определенной в законодательстве процедурой принимается решение об объявлении зоны экологического бедствия, о разработке специальной программы реабилитации и т.д.
Элементом правового режима экологически неблагополучной территории является также снятие особого статуса такой территории. В Законе «Об охране окружающей природной среды» об этом ничего не говорится. Вопрос урегулирован Временным порядком объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации. Решение о снятии такого статуса принимается по результатам государственной экологической экспертизы по истечении срока, который был установлен Правительством РФ при подготовке решения об объявлении зоны. Госкомэкология РФ подготавливает и вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «О снятии с территории статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации». После рассмотрения и одобрения материалов государственной экологической экспертизы Правительство РФ представляет Президенту РФ этот проект для принятия соответствующего решения.