Правовые основы взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправле (стр. 2 из 5)

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

4. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

5. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

6. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает его выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже их наименованиями.

Принято считать, что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. В этих случаях имеет смысл говорить о системе представительных органов местного самоуправления и определять место каждого из них в этой системе.

Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, каждая составляющая которой в свою очередь может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке, есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц.

В то же время, в тех муниципальных образованиях, где предусмотрены должности глав муниципальных образований, эти должностные лица в своей деятельности, как правило, соединяют и представительные и исполнительные функции.

Таким образом, взаимоотношения между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в первую очередь определяются структурой органов местного самоуправления. Ниже мы рассмотрим модели организационных структур органов местного самоуправления.

2. Современные модели организации аппарата местной власти

Современное общероссийское законодательство о местном самоуправлении допускает использование разных моделей организации местной власти. Однако несколько десятилетий отечественной истории ХХ века с их жесткой унификацией местной жизни, предельным централизмом в управлении сказываются и доныне: законодательный потенциал многообразия на практике еще только начинает разворачиваться, реальная жизнь знает лишь несколько не слишком далеко отстоящих друг от друга моделей.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления – представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления – основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества, когда все непосредственно делегируемые население полномочия реализуются:

- в различных пропорциях представительным органом и выборным должностным лицом;

- представительным органом;

- выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов

Этим вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании в отношении структурных единиц будут использоваться наименования «мэр», «совет», «администрация»).

Модель «сильный мэр – совет». Отметим характерные особенности модели (Рис. 1). Мэр и Совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее сотрудников администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета; председательствует на его заседаниях; подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению местного референдума.

Рис. 1

Модель «слабый мэр – совет». В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета (рис.2). «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от нее сотрудников администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий осуществляется советом по собственной инициативе или по инициативе населения.

Рис. 2

Модель «совет – управляющий». В этой модели должность мэра не предусматривается (рис.3). Деятельность совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Рис. 3

Модель «городская комиссия». Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций (рис.4). При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Рис.4

Модель «мэр – собрание». Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то данная модель может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста – сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, назначаться или выбираться казначей.