2.2. Правові аспекти організації внутрішньої охорони дипломатичного представництва
Інформаційні повідомлення про терористичні акти, антисемітські рейди та інші загрозливі явища сучасності, жертвами яких регулярно стають мільйони цивільних громадян, свідчать про високий рівень соціально-політичних конфліктів у сучасному світі. Дедалі частіше потенційними об’єктами нападів зловмисників стають дипломатичні представництва та їх персонал. Тому в даному підрозділі детально проаналізуємо правове обґрунтування організації внутрішньої охорони дипломатичних представництв як один із шляхів їх захисту від можливих загроз та порядок регламентації їх статусу в міжнародному і національному законодавстві окремих держав.
Недоторканність приміщень дипломатичних представництв – імунітет, який забезпечує безпечне функціонування членів дипломатичного персоналу в іноземній державі. De facto функціонування внутрішньої охорони є необхідним як для безпечної роботи представництва, так і для економічної й політичної вигоди приймаючої країни. Адже одночасно здійснюється економія коштів державного бюджету на організацію безпеки представництва та фактично «безоплатне» виконання взятих на себе зобов’язань за Конвенцією.
Багато держав, будучи не в змозі забезпечити належну охорону, самі висловлюють заінтересованість в організації внутрішньої охорони дипломатичними представництвами.
Для подальшого аналізу правового статусу внутрішньої охорони спершу потрібно надати юридичну оцінку ключовим правовим категоріям цього виду імунітету.
«Приміщеннями представництва» Конвенція називає будівлі чи їх частини, що використовуються для цілей представництва, включаючи резиденцію голови представництва, кому б не належало право власності на них, а також обслуговуюча дану будівлю чи частину будівлі земельна ділянка (п. 1 ст. 1). Згідно з коментарями Комісії міжнародного права ООН до проекту статей Конвенції під поняття «земельна ділянка» підпадають також сад і автостоянка. Як частина території держави перебування приміщення дипломатичного представництва користується особливим статусом – «недоторканністю» [28].
Статтею 22 Конвенції визначено: «1. Приміщення представництва недоторканні. Представники влади країни перебування не можуть вступати в ці приміщення інакше як за згодою глави представництва.
2. На державу перебування покладено спеціальний обов’язок застосовувати всі необхідні заходи для захисту приміщень представництва від будь-якого вторгнення чи завдання збитків і для запобігання всілякому порушенню спокою представництва чи образи його гідності.
3. Приміщення представництва…користуються імунітетом від обшуку,реквізиції, арешту та виконавчих дій».
Тобто держава перебування повинна утримуватися від дій, зазначених у п.3 ст.22 Конвенції, водночас виконуючи свій обов’язок із забезпечення здійснення необхідного захисту представництва від посягання приватних осіб (від будь-якого вторгнення, заподіяння збитків, порушення спокою чи образи гідності представництва). У цьому контексті доречно підкреслити, що заборона на входження до приміщення представництва без згоди на те його голови має абсолютний характер, без будь-яких винятків і повинна виконуватись навіть у разі пожежі в представництві. Згідно з п. 2 ст. 22 Конвенції обов’язок охорони приміщень покладений на приймаючу державу, при цьому реалізація його здійснюється спеціальними поліцейськими чи воєнізованими підрозділами. На практиці як недостатня, так і надмірна охорона дипломатичних представництв часто перетворюється на об’єкт невдоволення їх персоналу, що може бути розтлумачено як порушення ст. 25 Конвенції, яка покладає на державу перебування обов’язок «забезпечити всі можливості для виконання функцій представництва». Вищезазначене спонукає до запитання: наскільки взагалі правомірні вимоги дипломатичних представництв саме щодо охорони?
Нормами міжнародного права не регулюється порядок охорони дипломатичних представництв, кількість сил і засобів, необхідних для цих цілей. Сама Конвенція лише зазначає, що це є «спеціальним обов’язком» держави перебування. Тобто визначення конкретного порядку організації охорони та її масштабів належить до виключної компетенції держави перебування. Представництво може висловити певні побажання щодо посилення чи послаблення охорони за наявності на те реальних причин, але визнання наявності реальної загрози чи її відсутності є компетенцією держави перебування.
В Україні питання охорони дипломатичних представництв здійснюються на підставі Наказу Міністерства закордонних справ України від 11 липня 1995 №1041 «Про затвердження Інструкції про порядок забезпечення комплексної безпеки дипломатичних установ України за кордоном» (Додаток 6, далі – Наказ) та Указу Президента України від 22 березня 1994 року №108. З метою вдосконалення роботи зі створення умов безпечного функціонування дипломатичних установ України за кордоном Інструкцією про порядок забезпечення комплексної безпеки дипломатичних установ України за кордоном відповідальність за це покладається на начальників підрозділів центрального апарату Міністерства та керівників дипломатичних місій, координація роботи – на відділ комплексної безпеки закордонних установ УРЗУ МЗС України (далі – ВКБ УРЗДУ).
Зокрема, в Інструкції закріплені вимоги щодо комплексної безпеки при підборі та придбанні приміщень для закордонних установ України, садиб, будівель, їх ремонті чи пристосуванні під вимоги установи. Характерно, що п. 1.2. першого розділу Інструкції говорить: «Інструкція у повному обсязі поширюється на організацію робіт по комплексній безпеці представництв України при міжнародних організаціях, торгових, військових та інших установ України за кордоном, що мають у своєму складі органи спеціальних видів зв’язку та референтури (згідно з п.1.3 цього ж документа «не мають у своєму складі референта» авт.), за узгодженням в кожному конкретному випадку, із зацікавленими міністерствами та відомствами» (прим. авт.). Отже, цілком очевидним є те, що, виступаючи як акредитуюча держава, Україна самостійно займається забезпеченням належної охорони (не виключено, що такі дії є додатковими до основних, а згідно з Конвенцією – «обов’язковими» діями приймаючої держави, що вимагає розгляду кожного випадку окремо).
Згідно з п. 3.1 частини третьої розділу І Наказу: «До початку ремонту чи пристосування будівель та приміщень необхідно узгодити з ВКБ УРЗДУ та Службою безпеки України (далі – СБУ) питання (прим. авт.) щодо:
3.1.2. Розміщення постів охорони;
3.1.5. Використання та розміщення технічних засобів захисту (систем охоронної та пожежної сигналізації, телевізійного нагляду, тривожного оповіщення, переговорних пристроїв, автономного радіозв’язку, пристроїв перевірки поштових надходжень тощо;
3.1.6. Застосування заходів технічного захисту інформації (складання переліку приміщень, де циркулює інформація з обмеженим доступом, наявність технічних засобів обробки, накопичення та передачі цієї інформації, екранування приміщень, рознесення кабельних мереж зовнішнього та внутрішнього зв’язку, застосування електричних фільтрів та заземлення, запобігання витоку інформації, із службових приміщень по технічних каналах)».
Безпекові заходи покладені на ВКБ УРЗДУ та СБУ, а згідно з п.3.2.5 Наказу «Організація проектування та монтажу систем охоронного телебачення, охоронної та пожежної сигналізації Установи…виконуються, як правило, спеціалізованими організаціями України, які мають спеціальний дозвіл (ліцензію) Головного управління Державної служби охорони при МВС України. Залучення до виконання цих робіт іноземних фірм обов’язково погоджується з СБУ» (прим. авт.) [5; 6].
Питання недоторканності приміщень дипломатичних представництв не повно регламентоване Конвенцією і залишає можливість для зловживань з боку самого представництва, що може становити загрозу суспільству та порядкам держави перебування.
Створена з метою захисту представництв від терористів, згодом – внутрішня охорона почала активно використовуватись для протистояння місцевим спецслужбам. Згідно з міжнародним звичаєм дипломатичні представництва користуються привілеєм на організацію внутрішнього життя «на свій розсуд» відповідно до звичаїв та традицій акредитуючої країни. Саме цим пояснюється допустимість організації внутрішньої охорони в дипломатичних представництвах, за умови, що її діяльність буде пов’язана із суто внутрішніми справами представництва, враховуючи те, що здійснення будь-яких охоронних функцій, що виходять за межі організації внутрішнього життя представництва будуть розцінені як втручання у внутрішні справи держави перебування, до яких належить передбачене п. 2 ст. 22 Конвенції виконання «спеціального обов’язку» із забезпечення безпеки іноземних дипломатичних представництв. Посилання на зазначені привілеї дає можливість лише в дуже загальному вигляді обґрунтувати правомірність існування внутрішньої охорони і визначити сферу її діяльності. Відомі прецеденти, коли акредитуючі держави направляли співробітників внутрішньої охорони відкрито, прямо вказуючи в анкетах на отримання віз і в нотному листуванні їх посади. Багато держав не в змозі забезпечити належну охорону, тому висловлюють зацікавленість у самостійній організації охорони дипломатичними представництвами. Приміром, морські піхотинці несуть охорону Посольства США у Великій Британії, при цьому їх статус визначений спеціальною двосторонньою угодою між цими державами [32;34].