Сила государственной власти понимается, как степень способности субъекта достичь желаемого результата, несмотря на имеющиеся препятствия и помехи. Несмотря на формальные основания и аргументации различных точек зрения о существовании в нашей стране полупрзидентской формы правления, главное, что характеризует форму правления в современной России, [3]как пишет В.Е. Чиркин, «фактически складывающиеся отношения между высшими органами государства, которые имеют нередко более важное значение, чем правовые нормы, определяющие форму правления юридически». Фактически складывающиеся в системе политической власти отношения в России свидетельствуют прежде о силе Президента РФ. Видно, что, не смотря на то, что он не является официальным главой исполнительной власти, Президент, по сути, формирует её состав, структуру и политику, основные задачи. По Конституции РФ исполнительная власть осуществляется Правительством под руководством его председателя, но в действительности треть федеральных министерств и ведомств полностью выведена из-под контроля премьера и подчиняется непосредственно Президенту, причём речь идет не только о силовом блоке. Президенту напрямую подчиняются Министерство обороны, МВД, МЧС, МИД, Министерство Юстиции, ФСБ, Служба внешней разведки, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, ФСО, Государственная федеральная служба и другие. В США нет ни правительства, ни премьер-министра, а функции федеральных министерств исполняют департаменты администрации Президента, но даже при этом глава государства имеет гораздо меньше исполнительных функций, чем его российский коллега. Даже менять структуру государственных департаментов может только Конгресс, тогда как структура российского Правительства меняется почти каждый год. Президент США ни одного министра не может назначить без согласия Сената, тогда как Президент РФ и кандидатуру Председателя Правительства выдвигает на рассмотрение Думы, и отправить в отставку может и Правительство в целом, и его Председателя, и министров. В связи с изменением порядка избрания глав республик, губернаторов по сути их назначает сам Президент и, следовательно, отстранить их от должности может сам. Кстати, в связи с этим вызывает недоумение с правовой точки зрения такая форма назначения, как выражение доверия действующему губернатору – она вообще никак не вписывается в избирательный процесс. Проекты законодательных актов исходят, прежде всего, по инициативе Президента. Дума, особенно после выборов в декабре 2003 года, практически полностью лояльна и подконтрольна ему, решения правоохранительных органов и судов всегда отвечают его интересам и положениям. Более того, в нашей стране многие вопросы политической жизни, хотя юридически решаются не Президентом, но, как показывает практика, не без президентских указаний.
Хотелось бы отметить, что президентская форма правления означает не только усиление власти Президента, но и всей системы государственной власти, которая в основном формируется по инициативе или по согласованию с Президентом РФ. Выборы в Думу 2003 года показали, например, что государственная власть сделала всё возможное, чтобы состав Думы был предельно предсказуемым – об этом можно судить на основе анализа предвыборных материалов, показываемых на каналах государственного телевидения. Это наблюдение совпадает с мнением тех учёных, которые считают, что с конца 1999 года в России наступил период сильнейшей бюрократизации, применения властного ресурса. Нынешняя российская бюрократия, создавая так называемые партии власти, активно участвует в формировании и осуществлении государственной власти, что противоречит закреплённому в Конституции РФ принципу разделения властей. Кроме того, в результате подобного партстроительства создаются предпосылки для монополии «партии власти», что входит в противоречие с конституционным принципом многопартийности. ([4]Ст. 13 ч.3. В РФ признаются политическое многообразие, многопартийность).
Президентская модель государства предполагает решение вопроса о пределах и ограничениях президентской власти. В современной юриспруденции является почти классическим положение о том, что государственная власть не должна сосредотачиваться в одном органе, что в целях недопущения произвола необходима система разделения властей. Главным принципом системы разделения власти, системы сдержек и противовесов является четкое разделение функций, задач, предметов ведения и полномочий между различными ветвями власти. Хотелось бы отметить два обстоятельства: во-первых, в последнее время на законодательном уровне эти проблемы так или иначе решаются; во-вторых, несмотря на решение отдельных проблем разграничения властей, многие вопросы остаются нерешенными.
Российская форма правления, предусмотренная Конституцией Российской Федерации 1993 года, на протяжении десяти лет подвергается критике как в политических, так и в научных кругах. Особенно остро эта критика звучала в послеельцинский период, когда недостатки организации власти были «отягощены» и усилены непредсказуемыми, неэффектными и авторитарными действиями российского президента. Общим для многих научных публикаций стала характеристика российской формы правления как «сверхпрезиденство» или «суперпрезиденство». [5]Л. Шевцова назвала эту форму «выборной ненаследуемой монархией». Основной огонь критики направлялся на следующие черты системы президентской власти: сосредоточение в руках президента огромных полномочий, дисбаланс ветвей власти, отсутствие эффективного контроля над президентом и правительством, отсутствие ответственного правительства, формирование беспартийного «технического, правительства, склонность режима к авторитаризму, персонализму, коррупции, клиентелизму, фаворитизму.
В течение десяти лет после принятия Конституции российская форма правления критиковалась с двух позиций – правовой и политологической. С позиции конституционного права обращалось внимание на сугубо юридические аспекты организации верховной власти в стране: право президента издавать указы, действие норм об определении президентом основных направлений внутренней и внешней политики, процедура импичмента. С политологической точки зрения акцентировалось влияние конфигурации власти на социальные и политические процессы. В частности, утверждалось, что российская форма ведет к неразвитой партийной системе, коррупции, разбуханию государственного аппарата, росту неформальных процедур принятия решений и других пагубных последствий. Большинство политологов полагали, что основной недостаток российской формы правления – это склонность к авторитаризму.
Российская форма правления представляет собой симбиоз президентской и парламентской республик – так называемую президентско-парламентскую систему. Эта система характеризуется всенародными выборами президента, который формирует состав кабинета с полного или частичного согласия парламента или его нижней палаты и имеет право роспуска парламента или его нижней палаты при выражении недоверия кабинету. Специфика российской формы правления заключается в том, что Президент назначает председателя правительства с согласия Государственной Думы и по предложению председателя правительства – членов кабинета. Отличительная черта президентско-парламентской системы – двойная ответственность правительства.
Если принять во внимание не формально-правовую конструкцию власти, а политический результат её реализации на практике, то окажется, что Россия по форме правления – президентская республика. Основной признак президентской системы – контроль над кабинетом со стороны президента, а не парламента. В России президент полностью контролирует правительство. Хотя требуется согласие Государственной Думы на назначение премьер-министра, такое согласие не имеет значения: Президент либо «выкручивает руки» палате перед решающим третьим голосованием по кандидатуре председателя правительства, угрожая её роспуском, либо вправе распустить Государственную думу и назначить премьер-министра, то есть в конечном итоге торжествует воля президента. Что касается политической ответственности правительства, то фактически оно подотчетно только Президенту, а не парламенту, хотя Государственная Дума и может выразить вотум недоверия правительству, однако вопрос об отставке кабинета решает Президент.
Поэтому критику президентской системы власти американским политологом Х. Линцем можно распространить и на Россию. [6]Х. Линц доказывает, что эта система ведёт к росту политической нестабильности, противостоянию между законодательной и исполнительной ветвями власти, возрастанию ошибок в управлении, способствующих возникновению кризиса в стране. «Опасностями» президента он считает: а) двойную демократическую легитимность президента и парламента, которая может стать источником конфликта между законодательной и исполнительной властями при отсутствии инструментальных средств его разрешения; б) жестко фиксированные сроки нахождения президента у власти, когда парламент не может сместить президентское правительство за плохую работу до истечения срока его полномочий; в) отсутствие механизма преемственности власти президента, когда власть может «свалиться» в руки политических аутсайдеров; г) торжество принципа «победитель получает всё» и отсюда отсутствие компромиссов при формировании правительства, невозможность создания коалиционного правительства, а значит, поляризация общества и порождение конфликтов; д) отсутствие арбитра при спорах между парламентом и правительством, поскольку президент фактически совмещает должности главы государства и главы правительства; е) отсутствие контроля над исполнительной властью со стороны парламента, приводящее к тому, что власть президента может перерасти в монопольное единоличное правление.