В России на протяжении десяти лет официальная позиция по отношению к форме правления была непоколебимой, однако в условиях переходного периода стране нужна сильная президентская власть, которая смогла бы обеспечить политическую стабильность и эффективное управление.
Недостатки российской формы правления очевидны и не требуют особых доказательств. Прошедшие годы наглядно показали, что многие конституционные пороки российского президентства воплотились в жизнь.
В России не созданы эффективный механизм сдержек и противовесов, взаимный контроль и сбалансированность ветвей власти. Президент имеет в руках сильные рычаги воздействия на все три ветви власти – законодательную, исполнительную и судебную.
Российская форма правления выстояла десятилетие, однако можно сказать, что она способствовала демократизации общества, привела к усилению авторитарных тенденций, как в ельцинский, так и в путинский периоды – и в этом её главный «провал». Трудно согласиться с тем, что российское президентство является причиной авторитарности, скорее всего, это не более чем институциональное условие. Реализация авторитарного потенциала президентской формы правления зависит не столько от «дизайна» власти, сколько от личности лидера, распространенности параконституционных практик российской политической культуры с её чертами авторитарности и персонализации власти. [7]Прав Горовитц, который свою критику выразил следующими словами: «У политического успеха, так сказать, есть много родителей, тогда как у политического поражения – только один: президентская власть».
Российская форма правления несовершенна и не дана нам «раз и навсегда». Очевидно, не стоит все время надеяться на её стабилизацию. Необходимо, чтобы форма правления стимулировала создание эффективной и демократической системы власти. Однако переход к премьерско-президентской системе проблематичен и вряд ли осуществим в ближайшем будущем. Кроме того, трудно прогнозировать, в какой мере достоинства формы правления с сильными парламентскими чертами будут реализованы в российских условиях.
Глава II
Изучение конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации невозможно без знания истории возникновения и становления этого важнейшего для нашей страны правового и политического института. Первые годы существования в России президентской власти позволили скорректировать отечественную систему разделения властей, выработать механизмы сдержек и противовесов. Координирующая и стабилизирующая роль института Президента Российской Федерации позволили преодолеть политический кризис начала 90-х гг., провести конституционную реформу, отстоять основные демократические принципы и принципы уважения и защиты прав и свобод человека. Конституция Российской Федерации, принятая на всероссийском референдуме 12 декабря 1993 года, выработанная при непосредственном участии Президента, провозгласила нашу страну правовым и демократическим государством.
В юридической литературе можно встретить различные мнения о причинах учреждения в 1991 году поста Президента. Учёные указывают на аналогичный опыт СССР (где пост Президента был учрежден в марте 1990 года), на необходимость обеспечить персональную ответственность за эффективность государственного управления и выход из кризиса начала 90-х гг., проведение политической линии, намеченной в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Чрезвычайная ситуация, сложившаяся в годы перестройки, заставляла искать чрезвычайные методы выхода из неё. На это указывали историки, возводившие президентскую власть к экстраординарной магистратуре Древнего Рима. Для недопущения возрождения авторитаризма предлагалось обеспечить действенную систему сдержек и противовесов.
Первым шагом к введению президентуры стало принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР. [8]Статья 13 Декларации устанавливала, что «разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства. Сформированной в июне 1990 г. Конституционной комиссии было поручено выработать проект новой Конституции РСФСР с учётом указанных положений Декларации.
При разработке проекта Конституции дискуссионным стал вопрос, быть будущему президенту главой государства или главой исполнительной власти.
Первый вариант поддерживали депутаты [9]Л.Б. Волков и В.Л. Шейнис: «Ответственное лицо должно возглавлять Республику, представлять и отстаивать её суверенитет. В нарождающейся демократии оно призвано гарантировать своим конституционным и личным авторитетом устойчивость и авторитетность решений и действий всех государственных органов Республики». Президент будет организатором работы власти, ответственным перед народом. В силу своего статуса главы государства президент имеет возможность «влияния» на политику правительства.
Президента – главу исполнительной власти хотел видеть в РСФСР В.Д. Зорькин. Он обращал внимание на возможность обеспечения разделения властей: без этого может возникнуть деспотия одной из ветвей власти. Необходимо выбрать между парламентской и президентской формами правления в общепринятом понимании каждой из них. Для самого автора статьи вопрос решен: предпочтительнее для России президентская республика. Неприемлемость парламентской формы В.Д. Зорькин объясняет тем, что в России нет устойчивой двухпартийной системы, поэтому возникнут сложности с формированием правительства. [10]В.Д. Зорькин предложил классическую президентскую республику: члены правительства назначаются президентом с одобрения парламента, президент не имеет права роспуска парламента, парламент не может отправить в отставку правительство. Устойчивость государственной власти обеспечит возможности для проведения реформ.
Обе точки зрения были высказаны на пленарном заседании Конституционной комиссии. По её решению был опубликован проект Конституции Российской Федерации, в которой были включены оба варианта построения президентской власти.
Официально вопрос о введении поста Президента РСФСР был поставлен на II Съезде народных депутатов РСФСР. По требованию 1/3 народных депутатов он был вынесен в марте 1991 года на референдум, который решил данный вопрос положительно.
24 апреля 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Законы РСФСР [11]«О выборах Президента РСФСР» и «О[12] Президенте РСФСР». Положения последнего через месяц были включены в Конституцию РСФСР. Проанализируем статус и функции российского Президента.
Статус. Президент РСФСР являлся главой исполнительной власти и высшим должностным лицом РСФСР. Он избирался на 5 лет всеобщими выборами. Президент обладал неприкосновенностью.
Функции и полномочия по их осуществлению. За президентом закреплялась представительская функция. Так, он был уполномочен принимать верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств. Президент РСФСР награждал государственными наградами и присваивал почётные звания РСФСР, осуществлял помилование.
В качестве главы исполнительной власти Президент отвечал за ход реформ. Не реже раза в год он представлял Съезду народных депутатов доклад о выполнении его решений в области внутренней и внешней политики. Большинством голосов Съезд вправе был потребовать внеочередного доклада. Для реализации своей главной задачи [13]Президент руководил деятельностью Совета Министров – Правительства РСФСР. В связи с этим он:
- с согласия Верховного Совета назначал Председателя Совета Министров РСФСР;
- по представлению Председателя формировал Совет Министров РСФСР;
- принимал отставку Совета Министров РСФСР. Отставка Правительства допускалась в случае выражения недоверия Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР, по собственной инициативе президента РСФСР, по инициативе самого Правительства. Правительство слагало полномочия перед вновь избранным Президентом РСФСР. В случае отставки Правительства в связи с недоверием Съезда или Верховного Совета Президент РСФСР не имел полномочий «защитить» Правительство;
- закреплялась подотчётность Совета Министров РСФСР Президенту РСФСР.
В целом закреплялась зависимость Президента от Съезда Верховного Совета. В соответствии с этим строилась система сдержек и противовесов. Президент располагал правом законодательной инициативы и правом вето, которое могло быть преодолено простым большинством голосов парламента – верховного Совета в каждой его из палат. Президент не имел права распустить или приостановить деятельность «законно избранных органов» и изменить национально-государственное и общественное устройство. Съезд народных депутатов большинством в 2/3 голосов по собственной инициативе или инициативе Верховного Совета либо одной из его палат мог отрешить Президента от должности за нарушение Конституции РСФСР.
На пост Президента РСФСР всеобщими выборами 12 июня был избран Б.Н. Ельцин. Первое серьёзное испытание новому институту российской государственности предстояло в августе 1991 года. Августовские события серьезно скорректировали статус, функции и полномочия главы исполнительной власти. Выступив общенациональным лидером, Президент предпринял важнейшие политические шаги, имевшие и юридические последствия.