Законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области выражают позитивное (писаное) право. Они органично связаны с органами государственной власти Пензенской области и обусловлены ими. В научной литературе их называют актами регионального правотворчества[4]. Такие акты регионального правотворчества не могут быть источниками права субъекта Федерации как самостоятельной отрасли российского права, например, уставного права Пензенской области. Отрасль права регулирует целую сферу общественных отношений, которые складываются в государстве в целом, а не в его отдельном регионе.
Кроме того, только суверенные государства имеют право на законодательство и управление на своей территории. Таким правом может обладать только суверенная государственная власть. Субъекты Федерации не обладают государственным суверенитетом и не могут в этой связи иметь своих отраслей права. Государственная власть субъектов Федерации ограничена государственным суверенитетом Российской Федерации, и органы государственной власти субъекта РФ обладают правом на собственное законодательство и управление на территории субъекта Федерации только в тех пределах, которые установлены федеральной властью на федеральном уровне. Поэтому, в конечном итоге, и содержание законодательства субъекта Федерации определяется федеральным центром в тех пределах, границах, рамках, которые им установлены. В этом смысле также не может идти речь о суверенитете государственной власти субъекта Федерации, а, следовательно, о том, что эта государственная власть может издавать совершенно неограниченно те или иные нормативные правовые акты.
Нормативные правовые акты субъекта Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны соответствовать федеральному законодательству и вытекать из его положений. По предметам собственного ведения субъекта Федерации такое требование не действует. Однако и здесь степень самостоятельности субъекта Федерации в своем правотворчестве ограничена основами конституционного строя Российской Федерации и установленными на федеральном уровне правилами. Субъекты Федерации самостоятельны в своем правотворчестве по предметам собственного ведения только потому, что так установила Российская Федерация. Следовательно, пределы правотворчества субъектов Федерации таковы, что это не дает основание делать вывод о том, что субъекты Федерации могут иметь свои отрасли права, включая и уставное или конституционное право субъекта Федерации. Поэтому законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ являются региональным источником отрасли права Российской Федерации.
Перечисленные выше отрасли российского права имеют два уровня законодательства – Российской Федерации (федеральный уровень) и субъекта Федерации (региональный уровень). Если же признать право субъекта Федерации на создание своих отраслей права, то это будет означать признание суверенитета субъекта Федерации, поскольку только лишь суверенные государства могут создавать свои отрасли права, а несуверенные государства таким правом обладать не могут, поскольку их законодательство, если таковое имеется, ограничено волей другого суверенного центра.
Под источником конституционного права принято понимать нормативный акт, в котором содержатся конституционно-правовые нормы[5]. При этом конституционно-правовые нормы в федеративных государствах содержатся в нормативных правовых актах как федерального, так и регионального уровней. Те общественные отношения, которые относятся к отрасли конституционного права, регулируются конституционно-правовыми нормами. Поскольку субъект Федерации имеет свою нишу в законодательном регулировании данной сферы общественных отношений, то и правовые нормы, регулирующие сферу конституционно-правовых отношений, являются конституционно-правовыми. Это означает, что нормы Устава и уставного законодательства Пензенской области являются конституционно-правовыми нормами. Это также дает основание говорить, что уставное законодательство Пензенской области, как и любого другого субъекта Федерации, является источником конституционного права России, а не источником уставного права области.
1.2 Юридическая сила региональных источников конституционного права.
Вопрос о юридической силе нормативных правовых актов субъектов Федерации и их соотношение с федеральными нормативными актами решается, как справедливо пишет М. Н. Марченко, неоднозначно, а дифференцировано, в зависимости от сферы правотворческой деятельности субъектов Федерации, предмета их совместного или их собственного, исключительного ведения и их соответствующей компетенции[6]. Однако в дальнейших своих рассуждениях он делает логическую ошибку, связанную с тем, что законы субъектов Российской Федерации, изданные по предметам исключительного ведения Российской Федерации, должны соответствовать федеральным законам. Такие законы субъектов Федерации не могут быть приняты в принципе, поскольку по предметам ведения Российской Федерации в соответствии со ст. 76 Конституции РФ принимаются федеральные законы, а по предметам ведения субъектов Федерации принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Поэтому в данном случае речь должна идти о законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации, издаваемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Здесь могут издаваться как федеральные, так и региональные законодательные акты. При этом законы субъектов Федерации принимаются в соответствии с федеральными законами. В данном случае законы субъектов Федерации обладают меньшей юридической силой в сравнении с федеральными законами, и в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Федерации действует федеральный закон.
Дифференцированный подход к юридической силе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по отношению к федеральному законодательству выражается в том, что не во всех случаях нормативные акты субъектов РФ имеют меньшую юридическую силу, чем акты федерального уровня. Часть 6 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предмету ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Это означает, что в данном случае признается юридическое верховенство нормативного акта субъекта Федерации по сравнению с федеральным законодательством. Хотя такую ситуацию на практике трудно представить, поскольку Российская Федерация не вправе принимать нормативные правовые акты по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
Юридическая сила нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по отношению друг к другу также не одинакова. Области согласно части 2 ст. 5 Конституции РФ имеют свой устав и законодательство. Следовательно, уставное законодательство субъектов Федерации состоит из двух уровней – устава и собственно уставного законодательства. Это означает, что по своей юридической силе среди региональных источников конституционного права уставы обладают более высокой юридической силой, чем законы субъектов РФ. Можно даже сказать, что Устав Пензенской области составляет юридическую основу всего уставного законодательства области и является первичным, исходным правовым актом, имеющим конституционное значение, поскольку он регулирует ту же сферу общественных отношений, что и Конституция РФ.
Устав Пензенской области как основной закон субъекта Федерации содержит нормы, в обобщенной форме закрепляющие правовой статус, основы территориального устройства Пензенской области, структуру и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это дает основание говорить о том, что Устав Пензенской области является актом конституционного значения.
Юридическая сила Устава Пензенской области не является безусловной. Она относительна. Устав имеет высшую юридическую силу только по отношению к законам и иным нормативным правовым актам областного уровня. По отношению к Конституции Российской Федерации и к федеральному законодательству, он акт меньшей юридической силы и должен им соответствовать или не противоречить.
2. СООТНОШЕНИЕ УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ
2.1Пределы соответствия Устава Пензенской области Конституции РФ.
Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Основному закону страны, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции Российской Федерации направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России, а именно, народовластия; федеративного правового социального государства; разделения властей; идеологического и политического многообразия; признания и гарантированности местного самоуправления; соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности; прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны. Вне этого перечня субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои.
Правовые нормы, устанавливающие основы конституционного строя на федеральном уровне, являются учредительными. Перечисление их в конституциях и уставах субъектов РФ означает потерю ими такого качества. Не обладающие государственным суверенитетом субъекты Федерации, не вправе самостоятельно учреждать основы конституционного строя. Они могут только закрепить в своих конституциях и уставах основы конституционного строя, учрежденные на федеральном уровне. Однако, учитывая определенную самостоятельность субъектов Федерации в рамках конституционных установлений, субъекты РФ могут устанавливать свои конституционные устои, не противоречащие федеральной конституции, обеспечивать правовое наполнение федеральных норм. В этом случае такие правовые нормы могут носить учредительный характер. И такие правовые нормы уже имеются в учредительных актах субъектов РФ, например, положения о выражении государственными органами субъектов РФ воли многонационального народа, о добровольном и равноправном сотрудничестве всех слоев населения и граждан всех национальностей, об учреждении в республиках государственных языков и т.п.