Вместе с тем учредительность правовых норм, регулирующих конституционные устои субъектов РФ, не может распространяться на определение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что, во-первых, конституционно-правовой статус субъектов РФ в значительной степени уже определен Конституцией России, а во-вторых, все субъекты РФ учредила сама Российская Федерация. Другими словами, субъект Федерации не может сам себя учредить. Однако в соответствии с Конституцией РФ субъекты Федерации вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения определяют свои предметы ведения и обладают по ним всей полнотой государственной власти. Последнее является важнейшей составляющей конституционно-правового статуса субъекта РФ. Разумеется, нормы, определяющие эти предметы ведения, также не могут быть учредительными.
Самостоятельное определение в конституциях и уставах собственных предметов ведения субъектами РФ показывает, что в данной сфере от учредительных актов субъектов РФ нельзя требовать их соответствия Конституции России, которая отнесла этот вопрос к ведению субъектов Федерации. Здесь уместнее применить термин “непротиворечие” Конституции РФ. Под ним в приведенном выше случае понимается уже не строгое соответствие, имеющимся в Конституции РФ, правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов РФ в части, касающейся предметов собственного ведения, идеям и принципам федеративного устройства России, заложенным в федеральной Конституции. Относительно предметов ведения субъектов РФ Российская Федерация предоставила им остаточные полномочия, не регламентируя их. Непротиворечие конституций и уставов субъектов РФ Конституции России в указанной сфере будет достигнуто при соблюдении, по крайней мере, двух основных условий. Во-первых, предметы ведения субъектов РФ не могут выходить за рамки конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Во-вторых, предметы ведения субъектов РФ должны определяться вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения.
Следовательно, по основам конституционного строя Российской Федерации, закрепленным в конституциях и уставах субъектов РФ, они должны соответствовать Конституции Российской Федерации, а по предметам ведения субъектов Федерации их учредительные акты должны не противоречить Конституции РФ.
Значительная часть конституций и уставов субъектов РФ, в том числе Устава Пензенской области, посвящена системе органов государственной власти. Эти правовые нормы носят учредительный характер, так как в соответствии с Конституцией РФ система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно. Это означает, что субъекты РФ самостоятельно в своих конституциях и уставах учреждают органы государственной власти. Из последнего не вытекает, что в данном случае не может действовать требование соответствия или непротиворечия указанных правовых норм Конституции Российской Федерации. Здесь необходимо иметь в виду два принципиально важные конституционные требования в отношении установления системы органов государственной власти субъектов РФ:
Во-первых, Конституция РФ отнесла установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это на практике означает, что такие общие принципы должны быть установлены федеральным законом, который принят и действует.
Во-вторых, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Это означает, что государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, единства системы государственной власти, а также на принципы осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную, судебную ветви и вытекающую из этого самостоятельность их органов.
Вместе с тем, исходя из учредительного характера правовых норм, характеризующих систему органов государственной власти субъектов РФ, нельзя делать вывод о том, что при формировании органов государственной власти субъекты РФ должны копировать федеральную схему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, устанавливать единообразие для всех субъектов РФ. Здесь имеем дело с единообразием в принципах построения органов государственной власти и разнообразием форм их организации. Поэтому практически каждый субъект РФ имеет свои особенности в организации системы органов государственной власти, различия в конституционном и уставном правовом статусе глав субъектов Федерации, законодательных (представительных), исполнительных органов, конституционных и уставных судов и их должностных лиц.
Соответствие правовых норм конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации в части, касающейся системы органов государственной власти субъектов РФ, определяется непротиворечием организации органов государственной власти субъектов РФ общим принципам, установленными Конституцией РФ и федеральным законодательством. Здесь в конституциях и уставах субъектов РФ должны быть учтены следующие обстоятельства.
Во-первых, организация и деятельность государственной власти субъектов Федерации должны строиться с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
Во-вторых, организация и деятельность органов государственной власти субъектов РФ не могут выходить за пределы конституционно-правового статуса субъектов РФ, установленном на федеральном уровне. Именно эти два важных правила были учтены в полном объеме в Уставе Пензенской области.
Исходя из проведенного анализа, можно сделать ряд основных выводов. Единство системы конституционного законодательства России определяется наличием в ней ряда системообразующих факторов, которые сводятся к следующим.
Во-первых, к предмету и методу правового регулирования, который охватывает две основных сферы общественных отношений - охрану прав и свобод личности и устройство государства и государственной власти.
Во-вторых, к функциональной общности правовых норм конституционного законодательства, которая должна обеспечивать согласование функционирования двух уровней конституционного законодательства Российской Федерации. В-третьих, к наличию на конституционном уровне правового механизма, обеспечивающего единство конституционного законодательства и верховенство Конституции Российской Федерации. Все это вместе взятое позволяет говорить в теоретическом плане о единстве двух уровней конституционного законодательства в федеративном государстве и относительности высшей юридической силы учредительных актов субъектов Российской Федерации. Поэтому высшая юридическая сила Устава Пензенской области определяется только по отношению к законам и иным нормативным правовым актам Пензенской области. В системе же российского законодательства Устав Пензенской области занимает подчиненное место и должен соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству. Здесь его юридическая сила относительна.
2.2 Законы и иные нормативные правовые акты как источники уставного законодательства Пензенской области.
Отдельную группу региональных источников конституционного права составляют законы Пензенской области, постановления Законодательного Собрания, Правительства и Губернатора Пензенской области и иные виды областных нормативно-правовых актов. По общему правилу нормативным характером в основном обладают законы, а постановления имеют в большинстве случаев индивидуальный характер. Они касаются частных вопросов, например, назначения должностных лиц Правительства Пензенской области, принятие Законодательным Собранием Пензенской области решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, утверждение схемы управления областью и т. д.
Однако из этого общего правила бывают исключения, связанные с тем, что постановлениями могут утверждаться правила, программы, положения, которые имеют нормативный характер, но с юридической точки зрения, как отмечается в научной литературе, не могут быть самостоятельными видами нормативных правовых актов, но вместе с законами выступают в качестве источников конституционного права.[7]
Законы Пензенской области должны соответствовать Уставу Пензенской области и обладают более высокой юридической силой по отношению к подзаконным актам Пензенской области. Они регулируют в основном наиболее важные для Пензенской области общественные отношения. Кроме того, законом Пензенской области утверждаются различные программы социально-экономического развития области. Предметом регулирования законов являются социально значимые отношения в сфере экономики, социальной сфере, образования, культуры, науки, здравоохранения, организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.