Проте, на нашу думку, це різні види діяльності щодо виконання завдання забезпечення надійного та стабільного функціонування банків, які доповнюють один одного. У більшості випадків під регулюванням розуміють розробку та видання уповноваженими органами на підставі законів нормативно-правових актів, які регламентують види і способи банківської діяльності. А під контролем за діяльністю банків мається на увазі цілісне і безперервне відстеження здійснення банками їх діяльності згідно із нормативно-правовими актами.
239
Законодавець визначив свій підхід щодо розуміння цих понять у Законі України «Про Національний банк України». Ст. 1 цього Закону визначає банківський нагляд як систему контролю та активних впорядкованих дій Національного банку України, спрямованих на забезпечення дотримання банками та іншими фінансово-кредитними установами у процесі їх діяльності законодавства України і встановлених нормативів, з метою забезпечення стабільності банківської системи та захисту інтересів вкладників, а банківське регулювання визначає як одну із функцій Національного банку України, яка полягає у створенні системи норм, що регулюють діяльність банків, визначають загальні принципи банківської діяльності, порядок здійснення банківського нагляду, відповідальність за порушення банківського законодавства.
Державна політика щодо банків проводиться з допомогою різних правових актів — законів, постанов та інструкцій, що видаються уповноваженими органами. За своїми цілями ці акти поділяють на акти так званого пруденційного, або інакше, «розумного», регулювання та акти економічного регулювання. До пруденційного регулювання належать правові акти, метою яких є мінімізація можливих ризиків банків та забезпечення стійкості та здоров'я як окремої банківської установи, так і системи в цілому. Сюди можна віднести межі кредитування, рівні мінімального капіталу, ступінь ліквідності тощо.
До економічного регулювання відносять регулювання, спрямоване на досягнення економічних цілей — це передусім цільове кредитування, норми обов'язкових резервів тощо [12, 2]. Розрізняють три основні види економічних методів регулювання — податкові, нормативні (встановлення кількісних нормативів або розмірів обмежень чи пільг) та коригуючі (застосовуються для впливу в конкретній ситуації).
Методи банківського регулювання матеріалізуються через систему заходів, які умовно поділяють на превентивні, що застосовуються для уникнення можливих негативних наслідків за тієї чи іншої економічної ситуації, та протекційні, що вживаються для захисту від уже існуючої ситуації [6].
До превентивних заходів, зокрема, можна віднести:
— вимоги щодо розміру та структури власного капіталу банку;
— вимоги щодо ліквідності;
— диверсифікацію банківських ризиків;
— обмеження виконуваних операцій. -До протекційних заходів можна віднести:
— створення системи гарантування вкладів;
— формування банками резервів на покриття кредитних та інших ризиків;
— рефінансування центральним банком комерційних банків;
— допомогу інших державних органів.
240
Основні цілі та завдання банківського регулювання та контролю фахівці формулюють по-різному. Зокрема, відомий італійський фахівець Карла Нанні вважає, що кінцевими цілями банківського контролю є:
— підтримання стабільності та довіри до банківської системи шляхом забезпечення платоспроможності банківських структур, відвернення системного ризику (тобто ризику того, що банкрутство одного або кількох банків спричинить кризу усієї банківської системи);
— захист вкладників та інших клієнтів банківської системи від надмірного ризику збитків та інших видів шкоди, що виникає внаслідок банкрутства, шахрайства, зловживань, маніпуляцій та інших видів посадових правопорушень з боку постачальників фінансових послуг (індивідуальний ризик);
— забезпечення безперебійного, ефективного, надійного та результативного функціонування фінансових ринків, включаючи правильну роботу конкурентних ринкових сил (стимулювання ефективності системи) [10, 135].
Аналогічні формулювання можна знайти і в багатьох інших авторів, а також у банківських законах. Суть їх залишається незмінною — це гарантування здоров'я банківського сектора для сприяння економічному зростанню країни та захист вкладників, які розміщують свої кошти в банках. Чому потрібно захищати вкладників? Тому що вони не володіють необхідною інформацією для визначення ступеня ризику банку, і втрата довіри вкладників до одного банку може підірвати довіру до всієї банківської системи, чим спричинити її послаблення.
Існують і інші потенційні завдання банківського нагляду. Це, зокрема, підвищення конкуренції в банківському секторі економіки, підвищення ефективності банківської справи, справедливий розподіл кредиту в економіці [14].
У систематизованому та концентрованому вигляді ці завдання знайшли своє відображення в Ключових принципах ефективного банківського нагляду, сформульованих Базельським комітетом з банківського нагляду*.
Вони включають в себе 25 основних принципів, підпорядкованих вищезазначеним цілям, що стосуються:
— попередніх умов здійснення ефективного банківського нагляду;
— ліцензування та структури нагляду;
— пруденційних положень та вимог;
— методів поточного банківського контролю;
— вимог, що висуваються до інформації;
— офіційних повноважень контролюючих органів;
Базельськийкомітетзбанківськогонаглядуствореноу 1975 р. Доньоговходятькерівні представникибанківськихнаглядовихорганівтацентральнихбанківБельгії, Канади, Франції, Німеччини, Італії, Японії, Люксембургу, Нідерландів, Швеції, Швейцарії, Великобританіїта США. СекретаріатзнаходитьсявБазелі, вБанкуміжнароднихрозрахунків.
241
— трансграничних банківських операцій.
У країнах з плановою економікою, де всі великі підприємства належать державі і кредитний ризик майже відсутній, оскільки держава має фінансові можливості і зобов'язана виконувати свої фінансові зобов'язання, банківський нагляд здійснювався головним чином для того, щоб забезпечити виконання плану фінансування підприємств і дотримання відповідних правил при цьому, для запобігання зловживанням. А в країнах з ринковою економікою основна увага приділяється якості банківських активів, тобто кредитному ризику, оскільки тут банківські установи і підприємства більше не належать державі, виникають інші спонукальні мотиви і запорукою успішного банківського нагляду є прийняття правил, які забезпечували б безпеку та прибутковість банківських установ.
Законодавство та практика здійснення банківського нагляду в Україні, його цілі та завдання є характерними для країн з перехідною економікою. Так, ст. 48 Закону України «Про банки і банківську діяльність» метою здійснення банківського контролю визначала додержання юридичними особами банківського законодавства та власних нормативних актів Національного банку. Проте із наступної частини цієї ж статті можна зробити висновок, що контроль здійснюється також і за дотриманням економічних нормативів, порядку, строків та технології виконання банківських операцій, за несанкціонованою емісією (емісією грошей), поданням звітності, недопущенням збиткової діяльності, загрози інтересам вкладників і кредиторів банку, створенням перешкод антимонопольним діям чи праву клієнта вільно обирати банк.
Непослідовність та нечіткість у визначенні цілі банківського нагляду на практиці породжувала значні ускладнення, особливо, коли внаслідок прийняття тих чи інших правових актів вступали у конфлікт економічні цілі та цілі пруденційного нагляду. Прикладом цього може бути ситуація, коли урядом приймались рішення про пріоритетність надання кредитів певній галузі або певним підприємствам. Така вимога змушувала банки надавати кредити низької якості, збільшувати ризики та погіршувати своє фінансове становище, тобто вступати у суперечність з вимогами розумного банківського нагляду.
Нормативно-правові акти Національного банку України як органу держави, що здійснює банківське регулювання та контроль, поступово зміщували акценти банківського нагляду від економічних пріоритетів до розумного (пруденційного) банківського нагляду, маючи на меті насамперед контроль якості активів, аналіз кредитного ризику, оскільки в кінцевому підсумку це дасть змогу вирішувати і економічні проблеми.
Зокрема, Положення про застосування Національним банком України заходів впливу до комерційних банків за порушення банківського законодавства, затверджене постановою Правління Національного банку України за № 38 від 4 лютого 1998 р., ос-
242
новним завданням усіх рівнів системи банківського нагляду Національного банку України щодо вжиття заходів впливу визначає регулювання діяльності комерційних банків з метою приведення її у відповідність до норм і вимог чинного банківського законодавства та нормативних актів Національного банку України, а також з метою забезпечення ліквідності, платоспроможності та стабільності банківської системи, захисту інтересів вкладників і кредиторів. А Інструкція про порядок регулювання та аналіз діяльності комерційних банків, затверджена постановою Правління Національного банку України за № 141 від 14 квітня 1998 р., уже визначає метою банківського нагляду захист інтересів клієнтів та забезпечення фінансової надійності банків.