Производство по административно-правовым жалобам
Законодательной базой, регламентирующей данное производство, являются два вида актов.
Во-первых, на федеральном уровне это Федераль ный закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Феде ральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и приказ Министер ства по делам Федерации, национальной и миграци онной политики РФ от 25 мая 2001 .". № 51 «О созда нии Апелляционной комиссии Минфедерации Рос сии» [1].
Во-вторых, блок ведомственных нормативных ак тов, регулирующих порядок рассмотрения наряду с предложениями и жалоб граждан, в частности приказ ФСБ от 4 декабря 2000 г., утверждающий Инструк цию о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах ФСБ [2].
Административно-правовые жалобы отличаются по своей сути от жалоб гражданско-правовых и уголов но-правовых, хотя разрешаются как в административ ном, так и в судебном порядке. Жалоба — это третий вид обращения (наряду с заявлением и предложением) индивидуальных или коллективных субъектов, адре сованного административно - юрисдикционным орга нам (судье, органам и должностным лицам), содержащего информацию о нарушении (или предполагаемом нарушении) права жалобщика, установленного зако ном.
Впервые гражданам было предоставлено право на обжалование в административном порядке действий должностных лиц исполнительно-распорядительных органов государственной власти, учреждений и орга низаций Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предло жений, заявлений и жалоб граждан» [3]. Названный акт впервые закрепил правовые определения видов обра щений граждан — предложение, заявление и жалоба. Последняя форма обращений весьма отличается от первых двух своей сутью, целью, процедурой, основаниями, что позволяет выделять исследуемое жалобное производство в самостоятельный вид.
Второй этап развития института обжалования в сфере государственного управления был представлен законом Союза ССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке об жалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» [4]. Данный документ предусмотрел право гра ждан на обращение в суд за защитой и порядок его реализации; однако не подлежали судебному рассмот рению нормативные акты, в суд можно было обра щаться только после административного обжалова ния.
Следующим документом в развитии института жа лобного производства был Закон РФ «О порядке об жалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Действующий акт закре пил широкий круг полномочий жалобщиков (практи чески любое действие или решение может быть обжа ловано, если, по мнению субъекта, оно является не законным), гражданин свободен в выборе пути обжалования (административный или судебный), оп ределены процессуальные сроки для обращения (три месяца со дня, когда стало известно жалобщику о нарушении его прав, или месяц со дня получения пись менного уведомления), бремя доказывания обжалуемых претензий возлагается на властного субъекта, а при обоснованности жалобы суд опреде ляет и его ответственность. Ответственность государ ственных служащих суд определяет согласно Закону
об основах государственной службы вплоть до увольнения.
По общей правовой презумпции публичные органы исполнительной власти призваны заниматься, наряду с позитивной служебной деятельностью, и жалобны ми процедурами параллельно. Созданная в 2001 г. Апелляционная комиссия Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной полити ки РФ образована только с одной целью — рассматри вать жалобы граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по таким вопросам, как обжа лование решений об отказе, о признании беженцем, вынужденным переселенцем либо лишении назван ных статусов.
Безусловно, реализация конституционного принци па разделения власти обуславливает выработку правильного характера взаимоотношений прежде всего между законодательной и исполнительной ветвями власти, а также принятие ряда процессуальных пра вил, касающихся производства по административ но-правовым жалобам.
1. Общие вопросы. Задачи производства по жало бам заключаются в следующем:
своевременное, полное и объективное выяснение об стоятельств каждой жалобы, разрешение ее в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вы несенного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших нарушениям, воспитание граждан, служащих государственных и общественных организаций в духе строгого соблюдения законов, укрепления законности;
законодательное определение круга решений, ис полнение которых приостанавливается в связи с обжа лованием до рассмотрения вопроса вышестоящим ор ганом или должностным лицом, и решений, исполнение которых не приостанавливается ни в коем случае; закрепление принципа приведения в соответствие, заключающегося в том, что в случае удовлетворения требований жалобщика последний полностью восста навливается в прежнем положении. Если восстановле ние в прежнее положение невозможно, то должна обеспечиваться наиболее равноценная материальная или моральная компенсация;
создание единого организационного центра по руководству всей работой по рассмотрению жалоб и заявле ний и контроль за состоянием этой работы;
установление простой процедуры обязательного возмещения государству гражданами, допустившими в своих письмах дезинформацию, искажение действи тельности, ложь, клевету, всех расходов, вызванных такими письмами, включая затраты на почтовые, ре- гистрационно-контрольные операции, их рассмотре ние, исполнение, ведение переписки, а при проведе нии проверок по таким письмам — также и возмеще ние ущерба, вызванного отсутствием на своих рабочих местах каждого из проверяющих, оплату их рабочего времени и всех расходов, связанных с их командиров кой;
обязанность должностных лиц учреждений и орга низаций по требованию гражданина, желающего об жаловать их действия, составлять краткий протокол с указанием сущности спора, времени и места составле ния протокола, фамилии, имени и отчества должност ного лица или наименование учреждения. Копия про токола немедленно выдается гражданину и о его со ставлении сообщается в вышестоящую организацию.
2. Подача жалобы. В целях упорядочения процеду ры подачи жалобы необходимо:
закрепить в законодательстве право на подачу групповой жалобы, что будет способствовать дальнейшему упорядочению юридической регламентации права жа лобы;
законодательно установить, что жалобы могут пода ваться гражданином как лично, так и через других лиц по почте (что закрепило бы фактически сложив шийся порядок подачи жалоб);
ограничить возможность неоднократного обращения в вышестоящие государственные и иные органы.
3. Рассмотрение жалобы. Для совершенствования производства предлагаем:
нормативно закрепить положение, что проверка жалоб осуществляется с соблюдением следующих пра вил: а) проверяются все затронутые в жалобе вопросы; б) проверка проводится беспристрастными лицами, в ней не могут принимать участие лично (не по службе) заинтересованные в исходе дела служащие и должно стные лица, чьи действия обжалуются; в) проверка проводится компетентными лицами, в случае необход имости — специалистами в соответствующих облас тях; г) в процессе проверки, как правило, необходимо получить письменное объяснение как жалобщика (ес ли не все моменты ясны из жалобы), так и от лица или представителя организации, чья деятельность обжалуется; д) лицо, обращающееся с жалобой, и его за конные представители (в частности, адвокат) вправе ознакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства. Государственные и иные органы (муниципальные, об щественные) удовлетворяют ходатайства жалобщика и его представителей либо, если они необоснованны или незаконны, мотивированно отказывают в удовлетворе нии;
усилить права лиц, подавших жалобу. Превратить их из «жалобщиков» в сторону, имеющую возмож ность в рамках закона более активно влиять на про цесс проверки собственной жалобы и принятия по ней решения. Такое положение должно быть распространено и на лиц, которые становятся объектом жалобы. К примеру, должно быть закреплено право знакомиться на определенной стадии производства с материала ми дела, давать объяснения, представлять доказатель ства, заявлять ходатайства, пользоваться юридиче ской помощью адвоката (представителя), услугами переводчика (если лицо не владеет языком, на кото ром ведется производство). Все вышеназванное будет способствовать усовершенствованию производства на ряде стадий проверки жалоб и принятия по ним реше ний; законодательно четко определить правомочия граждан в зависимости от компетенции и возможностей ор гана, в который они обращаются, его инстанционно сти;
закрепить обязанности должностных лиц по истребованию Материалов для проверки доводов, изложенных в жалобе;
запретить органам (должностным лицам), чья дея тельность обжалуется, поручать какие-либо провероч ные действия по жалобе (как устной, так и письмен ной).
4. Решение по жалобе. В интересах граждан было бы целесообразно:
Законодательно закрепить обязанность
органов, рассматривающих жалобу, сообщать в письменной или устной форме о решениях, принятых по жалобам, в случае их отклонения указывать мотивы только в письменном виде, с доказательным ее опровержением; письменное решение по жалобам граждан состав лять из вводной, описательной, мотивировочной и ре золютивной частей:
а) во вводной части решения указывается время и место его Постановления, наименование и состав орга на, принявшего решение, наименование сторон и дру гих лиц, участвующих в деле, представителя общест венного объединения;