До принятия КоАП 2001 г. действовал Кодекс об административных правонарушениях РСФСР 1984 г. За прошедшие годы в него было внесено очень много изменений и дополнений, что затрудняло пользование им. К тому же в новых нормах с учетом инфляции были существенно увеличены штрафы, а в старых статьях они оставались прежними, т.е. чисто символическими (10, 20, 30 или 50 руб.). В КоАП 1984 г. не были включены нормы прямого действия, изложенные во многих законах и предусматривавшие административную ответственность. Принятые субъектами РФ многочисленные акты об административной ответственности вошли в противоречие с федеральным законодательством.
В действующем КоАП акцент сделан на защите интересов не государства, а прав и законных интересов граждан. Этому полностью посвящена большая глава об ответственности за нарушение избирательных, трудовых, социально-экономических прав и законных интересов граждан. Специальные главы посвящены экологическим правонарушениям, правонарушениям в области информации, торговли, общественной безопасности и защите других конституционных прав граждан. С учетом требований Конституции и Европейской конвенции о правах человека и гражданина детально разработана процессуальная часть КоАП с целью гарантировать права как потерпевших, так и лиц, привлекаемых к ответственности. Согласно КоАП любое постановление об административных правонарушениях, кем бы оно ни было принято, может быть обжаловано, опротестовано в вышестоящие судебные инстанции. В качестве защитника лица, привлекаемого к административной ответственности, может участвовать не только адвокат, но и любое лицо, имеющее высшее юридическое образование. Если в старом КоАП процессуальным вопросам было посвящено 52 статьи, то сейчас в КоАП их в два раза больше. Субъектами ответственность по новому КоАП могут быть не только физические, но и юридические лица. Это вызвано жизнью, коренными изменениями социально-экономической структуры нашего общества.
В КоАП дано четкое понятие должностного лица. Причем с учетом изменений в экономике страны к ним по ответственности приравнены иные лица, выполняющие управленческие функции, как на государственных предприятиях, так и в организациях и предприятиях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели. Теперь эти лица будут нести повышенную ответственность наравне с должностными лицами органов государственной власти.
Федеральным законом от 24 июля 2003 г. №210-ФЗ существенно усилена административная ответственность собственников (владельцев) транспортных средств[16].
Административное правонарушение имеет свой состав, т.е. объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Объектом служат общественные отношения, охраняемые нормами административного права, – общественный порядок, отношения собственности граждан и юридических лиц, безопасная эксплуатация средств транспорта. Объективная сторона выражается в активном (действие) или пассивном (бездействие) поведении субъекта, посягающего на объект административного правонарушения, – нарушение правил по охране труда и технике безопасности, санитарно-гигиенических правил, правил дорожного движения, а также мелкое хулиганство, продажа в коммерческих целях незаконно изготовленных экземпляров фонограмм и т.п.
Субъектом административной ответственности может быть лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. Субъективная сторона выражается в отношении субъекта к своему поведению и его последствиям, т.е. в его вине в форме умысла либо неосторожности.
Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (п. 1 ст. 2.2. КоАП).
Административное правонарушение квалифицируется как неосторожное, если нарушитель, сознавая противоправный характер своего поведения, без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывал на предотвращение таких последствий либо не предвидел возможности наступления таких последствий, хотя должен был и мог их предвидеть (п. 2 ст. 2.2. КоАП).
В соответствии со ст. 3.2. КоАП (в редакции Закона от 09.05.2005 №45-ФЗ) за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие либо 4) конфискация орудия совершения или предмета правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация; 9) административное приостановление деятельности.
В отношении юридического лица могут применяться административные наказания, перечисленные в пунктах 1-4, 9. Наказания, перечисленные в пунктах 3-9, устанавливаются только КоАП.
Из числа наказаний исключены исправительные работы. Одновременно увеличены или, напротив, уменьшены размеры штрафов за некоторые правонарушения. Например, увеличены штрафы, которые выражались чисто символическими суммами в 10 или 20 рублей.
Вместе с тем смягчены слишком жесткие санкции, принятые в последние годы. Это соответствует принципам справедливости и соразмерности. Законодатель исходил из того, что штрафы должны быть строгими, но не разорительными. Кроме того, КоАП отказался от выражения санкций в МРОТах. Согласно ст. 3.5 КоАП в редакции федерального закона от 22 июля 2007 г. №116-ФЗ «О внесении изменений в КоАП в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение»[17] «административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях» и устанавливается, в частности, «для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей, для должностных лиц – пятьдесят тысяч рублей; для юридических лиц – одного миллиона рублей».
Максимальный срок лишения специальных прав (в том числе за нарушение ПДД) снижен с трех до двух лет. Причем основания для применения этого вида наказания сужены. Введен новый вид санкции – дисквалификация, т.е. лишение права занимать управленческие функции на срок от шести месяцев до пяти лет за такие провинности, как фиктивное или преднамеренное банкротство, неправомерные действия при банкротстве, ненадлежащее управление юридическим лицом, совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий.
Согласно КоАП лишение специального права, конфискация и возмездное изъятие орудий и предметов, оказавшихся непосредственными объектами правонарушений, дисквалификация, административный арест, административное выдворение за пределы РФ могут назначаться только судьей.
Накануне принятия КоАП в печати была подвергнута обоснованной критике порочная практика отчисления взысканных административных штрафов в так называемые «фонды развития» и на лицевые счета контролирующих ведомств, правомочных налагать штрафы, что не способствовало объективному, справедливому разрешению дел об административных правонарушениях. Наоборот, ведомства лоббировали установление в законодательстве больших штрафных санкций, а у чиновников появлялись побудительные мотивы к погоне за взысканием штрафов по максимуму. Теперь штрафные суммы должны поступать только в бюджет, а не в ведомственные «кормушки». Это будет гарантией от лоббирования непомерно высоких штрафных санкций и от необъективности при разрешении конкретных дел об административных правонарушениях.
В КоАП закреплено правило о том, что все нормы об административных правонарушениях на федеральном уровне должны включаться в него, а нормы субъектов Федерации должны приниматься только в форме законов.
С учетом статьи 72 Конституции Российской Федерации в статье 1.3. КоАП дается разграничение компетенции Федерации и ее субъектов. К ведению Федерации относится установление:
• общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
• перечня видов административных взысканий и правила их применения;
• административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе норм об ответственности за нарушение требований федеральных законов;
• порядка производства и установления мер обеспечения (задержания, осмотра, выемки и т.д.);
• порядка исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
Вне пределов ведения Федерации правовое регулирование в сфере ответственности за административные правонарушения осуществляется законами субъектов Федерации.
Действующий КоАП содержит значительно больше норм, чем прежний. Это объясняется тем, что многие нормы об административной ответственности содержались не в Кодексе, а были разбросаны по большому числу федеральных законов. При наличии кодифицированного акта (Кодекса) это нельзя признать правомерным. В КоАП все нормы об административной ответственности на федеральном уровне сведены воедино.
Кроме того, в отличие от других кодексов в КоАП сосредоточены и общие принципы, основы законодательства об административных правонарушениях, и составы конкретных административных правонарушений, за которые установлена ответственность на федеральном уровне, и процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, и их подсудность (подведомственность), и порядок исполнения постановлений о наложении административного наказания. Сделано это в целях удобства пользования данным правовым актом должностными лицами органов государственного контроля (надзора), не являющимися юристами-профессионалами.