1) программно-целевой бюджет (Performance Budget), 1949–1962 гг.;
2) система «Планирование – программирование – бюджетирование» (Planning
– Programming – Budgeting System, PPBS), 1962–1971 гг.;
3) управление по целям (Management by Objectives, MBO), 1972–1975 гг.;
4) разработка бюджета на нулевой основе (Zero-Based Budgeting, ZBB), 1977–
1981 гг.;
5) Закон США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance Results Act, GPRA), 1993 г.
Именно на основе Закона от 1993 года действует сегодняшняя американская
система бюджетирования по результатам.
Закон определяет нескольколько целей, в соответствии с которыми должна
строиться государственная бюджетная политика, среди которых [35]:
• совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социально-экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении;
• повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления;
• повышение качества законодательных решений.
Вокруг этих целей строится вся система планов и отчетов, служащая для
взаимоувязки ресурсов и результатов. В систему планов и отчетов входят следующие документы:
1) стратегический план на 5 лет,
2) годовой план работ,
3) отчет о выполнении годового плана работ.
Стратегический план
Согласно требованиям GPRA, каждое ведомство обязано разработать
стратегический план как минимум на пять лет. Этот план должен включать в себя:
- формулировку главной цели (миссии), ради которой ведомство существует и
работает,
- главные социально значимые цели на долгосрочный период,
- описание того, каким образом и с помощью каких ресурсов ведомство
намерено достичь указанные социально значимые цели.
Стратегический план служит основой для определения целей на год и для
измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долгосрочных и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период.
В процессе составления стратегических планов ведомства обязаны проводить
консультации с законодателями, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающими интересы потребителей государственных услуг, и другими заинтересованными лицами.
Стратегический план корректируется каждые три года.
План работы на год
В этот план входят целевые показатели объема запланированной работы (предоставляемых услуг), социально-экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете ведомства.
Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели ведомства
с повседневной деятельностью его сотрудников.
На базе годовых планов ведомств Административно-бюджетное управление
составляет федеральный план работы на год, который передается в Конгресс вместе с проектом бюджета.
Ежегодный отчет о результатах деятельности
В соответствии с требованиями GPRA, каждое ведомство готовит отчет о
результатах своей деятельности за предыдущий финансовый год, в котором должно содержаться сравнение достигутых показателей социально-экономической эфективности с запланированными.
В случаях когда фактические показатели не соответствуют запланированным и заявленные цели не достигнуты, ведомство обязано объяснить причины и определить график мероприятий, выполнение которых позволит выйти на запланированные показатели. Мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей, могут заключаться в принятии новых законов [12], новых ведомственных инструкций, проведении организационных реформ и т. д.
Если же результаты отчетного периода свидетельствуют о том, что
первоначально выбранные цели недостижимы, ведомства в своих отчетах обязаны объяснить почему и предложить новые формулировки.
И наконец, в отчет должны быть включены основные выводы по оценке
результатов исполнения программ за отчетный год.
Ответственность руководителей программ за достигнутые результаты
предполагает, что руководители пользуются свободой выбора конкретных путей достижения этих результатов. Так, в соответствии с GPRA, руководители вправе перераспределять ресурсы между разными статьями расходов в рамках выделенной им сметы. Однако в своих ежегодных отчетах они обязаны перечислить все случаи такого перераспределения и показать, с какой эффективностью ими была использована «управленческая свобода».
Необходимо отметить, что, несмотря на достаточно длительное время,
прошедшее с момента принятия GPRA, на сегодняшний день затруднительно однозначно ответить на вопрос о том, в какой мере принятие данного закона повысило эффективность бюджетных расходов. Кроме того, соглашаясь с тем, что указанный закон задает верное направление на пути совершенствования процедур бюджетного планирования, многие эксперты отмечают проблемы, связанные с практическим применением положений закона.
Практика применения закона и созданные на его основе механизмы постоянно
анализируются и оцениваются как со стороны Административно-бюджетного управления, так и со стороны независимых организаций.
В частности, в докладе «Реализация закона об оценке деятельности
государственных учреждений применительно к сфере научных исследований: отчет о реальном положении дел», подготовленном Комитетом национальных академий по науке, технике и общественной политике, рассматриваются специфика и различные аспекты применения закона в научно-технической сфере [36]. Основные выводы авторов доклада сводятся к следующему:
• Оценка федеральных научно-исследовательских программ в соответствии с данным законом представляет определенные трудности, поскольку, во-первых, неизвестно, как измерять новые знания в процессе их появления, во-вторых, практическое применение знаний может стать возможным только через несколько лет после самих исследований и с трудом поддается прогнозированию;
• Федеральные исследовательские программы целесообразно оценивать методом «экспертного анализа» с использованием трех критериев: качества, значимости и лидерства. Особенность экспертного анализа по сравнению с традиционным анализом с привлечением специалистов в своей области (peer review) состоит в том, что в нем участвуют потребители результатов исследований – представители промышленных кругов, неправительственных организаций и федеральных ведомств-потребителей результатов исследований, способные оценить значимость исследований для достижения собственных целей.
Административно-бюджетное управление оценивает эффективность работы
ведомств с помощью специально разработанного для этих целей механизма, который носит название «Инструмент рейтинговой оценки программ» (ИРОП) [13]. ИРОП помогает определить сильные и слабые стороны той или иной программы и является средством информационного обеспечения бюджетных и административных решений. Поэтому в ИРОП рассматриваются все факторы, влияющие на эффективность реализации программ, включая цели и структуру программы, измерения оценки эффективности, стратегическое планирование, управление программой и ее результаты. Поскольку ИРОП содержит последовательный ряд аналитических вопросов, он дает возможность наблюдать происходящие в программах улучшения и сопоставлять между собой сходные программы
[37].
ИРОП представляет собой анкету, состоящую из серии вопросов для оценки
различных аспектов реализации программ. Каждый ИРОП включает в себя четыре раздела:
1) цель и построение программы,
2) стратегическое планирование,
3) управление программой,
4) результаты/подотчетность программы.
Каждый раздел включает в себя соответствующие вопросы, ответы на которые
получают баллы от 0 до 100. Подсчитанная сумма баллов переводится в качественную оценку: «Эффективно», «Умеренно эффективно», «Адекватно», «Неэффективно» и «Результаты не проявлены».
Ответы на вопросы разделов 1–3 даются в формате «Да/Нет». В разделе 4
применяется более сложная – четырехуровневая – градация ответов: «Да», «В большой степени», «В малой степени», «Нет», что позволяет отразить частично достигнутые цели программы. В некоторых случаях, если вопрос неприменим к данной программе, респондент может дать ответ «Неприменимо».
По умолчанию каждому вопросу внутри раздела присваиваются равные
удельные веса, сумма которых составляет 100% для каждого раздела, но респондент может изменить процентное соотношение вопросов, чтобы подчеркнуть ключевые факторы программы. Чтобы избежать нарушения общей суммы, удельные веса должны быть сбалансированы до того, как респондент приступил к ответу на вопросы.
Начиная обследование с применением ИРОП, Административно-бюджетное
управление и обследуемое ведомство должны определить единицу анализа, т. е. программу, для чего следует обратиться к формальной структуре бюджетов. Хотя в структуре бюджета не всегда содержится четкое определение всех программ, структура бюджета и связанные с ней документы являются исчерпывающими и легко доступными в качестве перечня программ ведомства. Использование бюджетной структуры целесообразно еще и потому, что бюджетные документы используются, чтобы наглядным образом довести результаты ИРОП до сведения всех заинтересованных сторон, включая органы исполнительной и законодательной власти и общественность. По согласованию между Административно-бюджетным управлением и обследуемым ведомством программы, отобранные для оценки с применением ИРОП, могут определяться как агрегации видов программной деятельности в бюджетных отчетах или других формах представления бюджета представителям исполнительной и законодательной власти.