Формирование государственного заказа США на любые товары, работы и
услуги, в том числе на НИОКР, основано на программно-целевом методе бюджетного планирования. В связи с этим каждое федеральное ведомство, осуществляя размещение федерального заказа для собственных или государственных нужд, планирует эту деятельность на кратко-, средне- и долгосрочный период в строгом соответствии с программированием своего бюджета на соответствующий период.
Обращение к хозяйственной деятельности как федеральных ведомств США,
так и региональных и местных органов власти показывает, что осуществление программно-целевого планирования государственного потребления строится на следующих принципах [24, с. 382]:
• стратегическое планирование и программирование государственных заказов общенационального значения на кратко-, средне- и долгосрочной основе (5–
10 –15 лет);
• стратегическое планирование строительства вооруженных сил и создания систем вооружения (8–15 лет);
• межведомственное планирование и программирование заказов общенационального межведомственного значения (3–5–10 лет);
• внутриведомственное планирование и программирование заказов для собственных нужд (1–5 лет);
• региональное планирование и программирование заказов как для нужд федерального правительства, так и для региональных потребностей (3–5 лет);
• планирование и программирование заказов на уровне штатов и местных органов власти (3–5 лет);
• государственное планирование и программирование заказов в рамках международных программ и организаций (в том числе НАТО, ОЭСР, ООН; 3–
5 лет).
Применение методов бюджетного планирования и программирования
непосредственно связано с основным бюджетным документом США – Законом о бюджете (Budget Authority). Данный государственный акт – главный источник законодательного утверждения права федерального ведомства вступать в финансовые обязательства (obligations) с корпорациями-подрядчиками по осуществлению различных программ федерального правительства во всех сферах его деятельности. Эти обязательства впоследствии принимают форму государственных расходов (outlays). Закон о бюджете обычно осуществляется в форме принятия серии последующих законов об ассигнованиях (appropriations), утверждаемых Конгрессом США с согласия президента страны [42, с.
290–291].
Подготовка проекта контракта и типы контрактов на проведение НИОКР
Американское законодательство определяет федеральный контракт как
экономическое соглашение двух равноправных перед законом сторон, заключаемое государственным заказчиком от имени правительства США с государственным подрядчиком на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для общественных потребностей [43].
Федеральный контракт США – детально разработанный экономико-правовой и
административно-управленческий документ, миниатюрное подобие Кодекса федерального регулирования. В содержание контракта, в соответствии с законодательством США, включаются, помимо конкретных целей и параметров государственного заказа (цена, качество, срок поставки, технико-экономические условия), в концентрированной форме основные требования экономической, научно-технической, налоговой, промышленной, социальной, военной, внутренней и внешней политики государства, а также особые требования патентно-лицензионной политики, связанные с выполнением федеральных контрактов. Все эти требования включаются в содержание стандартных федеральных контрактов независимо от цены контракта, длительности его исполнения и характера государственного заказа. Стандартный федеральный контракт может включать до 100 положений-требований государственной политики США [24, с. 467–543]
Принципы размещения, управления и прекращения федеральных контрактов
регламентируются, помимо Кодекса федерального регулирования, особой отраслью права – Федеральным контрактным правом (Federal Contract Law), представляющим собой совокупность правовых норм, содержащихся в федеральных законах и подзаконных актах.
По своему целевому назначению в США выделяют 3 типа федеральных
контрактов [40, с. 28–32]:
1) контракт на проведение научных исследований и разработок;
2) контракт на проведение работ и оказание услуг; 3) контракт на поставку товаров и оборудования.
При подготовке проекта государственного контракта государственные
заказчики включают в него финансовый план, регламентирующий состав предстоящих затрат. Финансовое планирование выполнения контракта предусматривает учет
следующих показателей [24, с. 316]:
• прямые затраты (direct costs),
• косвенные затраты (indirect costs),
• общие и административные расходы (general and administrative costs),
• суммарные затраты (total costs),
• целевая цена контракта (target contract price),
• окончательная цена контракта (final contract price),
• целевая прибыль подрядчика (target profit),
• допустимые затраты (allowable costs),
• дополнительные (требующие дополнительного согласования) статьи затрат
(allocable costs).
В зависимости от характера государственного заказа и от того, насколько
точно заказчик и подрядчик могут заранее рассчитать показатели финансового плана, применяются различные виды контрактов. Американское законодательство и хозяйственная практика предусматривает около 100 детально регламентированных видов контрактов [38].
В целом все виды государственных контрактов США можно разделить на три
большие группы: контракты с фиксированной ценой, контракты на основе возмещения издержек и нестандартные контракты.
Контракты с фиксированной ценой основаны на предположении, что сторонам
в той или иной мере известны предполагаемые затраты на реализацию заказа и, соответственно, предполагаемая цена контракта (с учетом текущей и прогнозируемой рыночной конъюнктуры).
Контракты на основе возмещения издержек рекомендованы к применению
лишь в тех случаях, когда заключение контракта с фиксированной ценой либо вообще невозможно, либо сопряжено для государства с существенными финансовыми затратами (по подготовке проекта контракта), организационными и управленческими трудностями. При заключении контракта на основе возмещения издержек государственный заказчик выступает с программой заказа, предварительные расчеты по которому производят сами участники торгов. Разумеется, заказчики сами стремятся принимать активное участие в прогнозировании ожидаемых затрат на реализацию заказа, однако в данном случае их основная функция – финансовый контроль за подрядчиком. Для снижения возможных рисков заказчик, как правило, включает в контракт особый пункт об ограничении финансовой ответственности заказчика и максимальной приемлемой стоимости заказа.
Нестандартные контракты могут содержать в себе элементы как контрактов
с фиксированной ценой, так и контрактов на основе возмещения издержек. Как правило, указанные контракты рассматриваются как некие рамочные или предварительные соглашения между заказчиком и подрядчиком, которые впоследствии дополняются или заменяются одним или несколькими стандартными контрактами.
Рассмотрим основные виды федеральных контрактов, заключаемых при
размещении заказов на проведение научных исследований и разработок [24, с. 246–305, 316–317].
К данному виду контрактов прибегают при размещении заказов на разработку
новых технологий, производство и поставку новой техники.
В таком контракте предусматривается возможность пересмотра окончательной
цены контракта и ее корректировка по скользящей шкале цен. Пересмотр допускается в связи с изменением рыночной конъюнктуры – ростом цен на сырье, материалы, комплектующие или в связи с повышением затрат на рабочую силу, что может сказаться на росте издержек подрядчика. Допускается увеличение цены контракта до 10% от первоначально установленной.
Заключается по результатам открытых или конкурентных торгов.
Такой контракт используется преимущественно при размещении заказов на НИОКР, если их стоимость не превышает 100 тыс. долл., а также при размещении краткосрочных заказов на производство и поставку новой техники.
Заключая подобный контракт, заказчик и подрядчик определяют верхний
предел цены контракта и оговаривают условия пересмотра начальной цены контракта после его полного исполнения.
Управление таким контрактом требует от заказчика тщательной проверки
финансовых документов подрядчика, подтверждающих реальный объем издержек, связанных с выполнением заказа.
Заключается только по результатам конкурентных торгов.
Подобные контракты заключаются при размещении заказов на разработку
конструкций машин и механизмов, комплексов технических средств и системных объектов, а также на проведение работ по улучшению их целевых параметров.
При заключении такого контракта заказчик согласовывает с подрядчиком пять
компонентов цены, которые служат основой для окончательных финансовых расчетов между заказчиком и подрядчиком по завершении выполнения контракта. К указанным компонентам относятся:
1) планируемые издержки подрядчика (contract target costs),
2) планируемая прибыль подрядчика (target profit),
3) планируемая цена контракта (contract target price),
4) верхний предел цены контракта (contract price ceiling),
5) формула долевого участия (sharing arrangement ratio).
При подготовке проекта контракта заказчик вместе с подрядчиком пытаются