ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ БЮЛЛЕТЕНЬ ЦИСН. 2007. № 1
© Рубвальтер Д.А.
© Шувалов С.С.
ОПЫТ ВЕДУЩИХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
СФЕРЫ ИСЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТОК
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ СФЕРЫ ИССЛЕДОВАНИЙ И
РАЗРАБОТОК
Анализ институциональной организации сферы исследований и разработок представляется целесообразным начать с анализа структуры органов управления наукой.
Анализируя структуру правительственных органов, осуществляющих управление сферой исследований и разработок, и степень участия национальных правительств в управлении и финансировании организаций, выполняющих исследования, можно условно выделить два типа систем управления наукой, характерных для развитых стран [1, с. 30– 41]:
• централизованная система, которая характеризуется наличием специализированного ведомства, ответственного за разработку и реализацию государственной научнотехнической политики и государственное регулирование сферы исследований и разработок. Характерными чертами такой системы являются жесткие вертикальные связи, высокая доля базового финансирования и значительная доля исследований, выполняющихся в организациях, относящихся к государственному сектору;
• децентрализованная система, при которой специализированное ведомство, ответственное за разработку и реализацию государственной научно-технической политики и государственное регулирование сферы исследований и разработок, отсутствует. Характерными чертами такой системы являются относительно слабые вертикальные связи, низкая доля базового финансирования (за пределами крупных проектов) и преобладающая роль университетов и организаций предпринимательского сектора в выполнении исследований.
Рассмотренная типология представляется удобной с точки зрения анализа, вместе с тем такое деление является весьма условным по нескольким причинам. Во-первых, отсутствие в странах с децентрализованной системой специализированного ведомства, ответственного за разработку и релизацию государственной научно-технической политики и регулирование сферы исследований и разработок, не означает отсутствие единой государственной научно-технической политики. В большинстве стран с децентрализованной системой наблюдается тенденция к созданию официальных структур, координирующих деятельность правительственных органов, регулирующих сферу исследований и разработок. С другой стороны, в странах с централизованной системой управления наукой ряд отраслевых министерств сохраняет возможность заказывать и оплачивать крупные исследовательские проекты в таких областях, как оборона, здравоохранение, сельское хозяйство, экология, социальные проблемы, транспорт. Кроме того, в большинстве стран как с централизованной, так и с децентрализованной системами управления наукой важную роль играют национальные парламенты и различные консультативные органы при главе государства (правительства).
Таким образом, деление систем управления наукой на централизованные и децентрализованные, осуществляемое на основе чисто формальных признаков, является очень условным и не всегда адекватно отражает специфику той или иной системы.
Как централизованная, так и децентрализованная системы имеют ряд достоинств
и недостатков.
Среди главных достоинств централизованной системы управления сферой исследований и разработок выделяют:
• высокий уровень автономности руководства иследовательских институтов, обеспечивающий свободу в организации и проведении долговременных исследований с высоким риском;
• непрерывность финансовых потоков;
• стабильность кадрового состава, позволяющая осваивать новые исследовательские возможности;
• привлекательная возможность длительной научной карьеры для исследователей.
К основным недостаткам такой системы обычно относят:
• медленное реагирование на появление междисциплинарных областей исследований;
• трудности, связанные с сокращением наименее продуктивных работников и ликвидацией неэффективных организаций;
• разобщенность исследовательской деятельности и подготовки новых кадров;
• многоступенчатость и длительность карьерного продвижения ученого;
• угроза вынужденных перемен при смене правительств;
• необходимость для организаций государственного сектора получать разрешение правительства на установление связей с организациями предпринимательского сектора.
Децентрализованная система управления наукой также обладает рядом
достоинств:
• повышенная способность реагирования на возникающие проблемы и запросы;
• сильный контроль качества деятельности;
• возможность подготовки исследователей за счет финансирования проектов;
• независимость источников финансирования от перемен в правительстве;
• вовлеченность промышленности в деятельность научных организаций (в том числе организаций государственного сектора).
Среди основных недостатков децентрализованной системы стоит выделить:
• отсутствие гарантий непрерывного долговременного финансирования;
• необходимость в координации усилий многочисленных правительственных органов;
• возможность отказа поддерживать те или иные исследовательские проекты;
• риск необеспеченности экспертами некоторых тематических направлений;
• излишнее (в некоторых случаях) распространение практики временного найма молодых специалистов, снижающее привлекательность научной карьеры.
Перед тем как приступить к описанию современной системы управления сферой исследований и разработок в США, необходимо проанализировать основные этапы ее становления [2, с. 50–81]. В истории институционализации федеральных органов управления научной деятельностью в США значительную роль сыграли как внутриполитические, так и международные события. Наиболее заметное влияние на становление и развитие системы управления наукой сыграли две мировые войны, холодная война и гонка вооружений. Важным событием, заставшим США пересмотреть всю свою систему управления наукой, стал так называемый «космический шок» – запуск Советским Союзом в 1957 году первого искусственного спутника Земли. Пристально отслеживая процессы, происходящие в мире, и постоянно реагируя на новые вызовы и угрозы, руководству США к настоящему моменту удалось создать одну из наиболее эффективных систем управления сферой исследований и разработок.
В условиях Второй мировой войны связями науки и государства ведало Управление научных исследований и разработок, выполнявшее роль своеобразного посредника и арбитра между научным сообществом и правительственными учреждениями, в первую очередь с Техническим бюро армии и флота. Эта модель отличалась от модели, практиковавшейся в годы Первой мировой войны, когда необходимых для военных исследований ученых и инженеров временно мобилизовали и перевели в лаборатории Министерства обороны.
Космические успехи Советского Союза подняли в США вопрос об учреждении должности специального помощника президента по науке и технике.
Такая должность, минуя Конгресс США, была учреждена лично президентом Д. Эйзенхауэром. В период правления Эйзенхауэра сформировался научно-консультативный аппарат президента, функции которого имели два аспекта: 1) участие научных консультантов в разработке политики в области науки и определение приоритетов в финансировании научных исследований; 2) участие ученых в формировании научной политики, использование научных данных и научных методов для принятия политических решений.
В 1962 году под давлением Конгресса президент Дж. Кеннеди создал Управление по науке и технике, директором которого становился специальный помощник президента по науке и технике. Аппарат помощника президента по науке и технике был выведен из номенклатуры Белого дома и переведен в категорию федеральных учреждений исполнительной власти. Директор Управления по науке и технике был обязан отчитываться перед Конгрессом и отвечать на его запросы.
С этого же момента функции управления наукой стали постепеннно передаваться в другие органы государственной власти, а основная функция Управления по науке и технике была сведена лишь к координации научно-исследовательской деятельности государственных учреждений. Так, к концу 1963 года почти все федеральные ведомства имели в своем штате советников или помощников по науке.
Перемещение функций управления наукой из Белого дома в федеральные ведомства положило начало новой тенденции: в течение 1963 – 1973 годов влияние президента и его научно-консультативного аппарата на разработку научно-технической политики неуклонно ослабевало. Такой поворот был вызван в немалой степени тем обстоятельством, что большинство помощников президента по науке и технике и членов научно-консультативного аппарата были выпускниками всего нескольких наиболее престижных американских университетов и при распределении финансовых потоков, помимо прочего, лоббировали интересы этих университетов. По некоторым оценкам, в период с окончания Второй мировой войны и до 1962 года 20 ведущих университетов получали около половины федеральных ассигнований на научные исследования [2, с. 69]. Такое положение приводило к монополизации научных исследований в стране и вызывало недовольство ученых и инженеров в научных центрах, занимавшихся в первую очередь прикладными исследованиями.
Такая ситуация вынудила президента Л. Джонсона подписать в конце 1965 года директиву, в соответствии с которой вводилось равномерное географическое распределение ассигнований на научные исследования. Национальный научный фонд разработал программу развития науки, нацеленную на создание ведущих научных центров на базе второстепенных университетов. Необходимо отметить, что цели этой программы по большому счету так и не были достигнуты, но эта неудача привела американскую администрацию к пониманию, что одними административными методами и финансовыми вливаниями создать ведущие научные центры невозможно.