Анализ норм ЖК РФ и других нормативных актов позволяет констатировать, что законодатель определил несколько разные правила по отношению к изъятию жилых помещений, признанных в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу, в том числе многоквартирного дома (ч. 10 ст. 32), а также к жилым помещениям, не являющимся таковыми (ч. 1 - 9 ст. 32). Что касается последних, то их изъятие допускается лишь в случае изъятия земельного участка, на котором они располагаются, для государственных или муниципальных нужд. Другими словами, непосредственно факт изъятия земельного участка для указанных нужд является причиной наступления для собственника жилого помещения последствий, выражающихся в прекращении права собственности на этот объект.
В связи с этим возникает ряд вопросов, связанных с принудительным отчуждением земельного участка: а) что понимается под государственными и муниципальными нуждами, где определяется их перечень; б) из состава какой категории земель земельного фонда РФ возможно изъять земельный участок; в) на каком праве может принадлежать соответствующий земельный участок собственнику жилого помещения; г) имеется ли в законодательстве среди оснований прекращения вещных и обязательственных земельных прав указание на государственные или муниципальные нужды; д) какие гарантии предусматривает действующее законодательство землеобладателю - собственнику жилого помещения в подобных ситуациях.
Что касается определения категории земли, из состава которой возможно произвести изъятие земельного участка, то, по моему мнению, изъятию подлежат земельные участки, находящиеся только в составе земель поселений, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 83 ЗК РФ именно эта категория земель используется и предназначена для застройки и развития городских и сельских поселений. В поселениях жилые помещения, как правило, размещаются в специальных территориальных зонах - жилых. Именно жилые зоны, предназначенные для застройки жилыми зданиями, объектами индивидуальной жилой застройки, мало-, средне- и многоэтажной смешанной жилой застройки (п. 1, 5 ст. 85 ЗК РФ, ч. 2 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ), среди других территориальных зон в структуре земель поселений являются приоритетными. Однако, если существует публичная необходимость в изъятии земельных участков в границах населенного пункта, этот приоритет не имеет определяющего значения, в силу чего закон не содержит положений, запрещающих совершать подобные действия ни в жилых, ни в иных территориальных зонах земель поселений. Наоборот, в законе четко прописывается: в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд (п. 3 ст. 83 ЗК РФ).
Земли других категорий земельного фонда РФ предназначены и должны использоваться для достижения иных специальных целей, хотя и на них в некоторых случаях возможно размещение жилых помещений. Однако в случаях, установленных земельным законодательством, на названных землях либо на их определенных участках расположение жилых объектов категорически запрещено. Так, например, на основании п. 3 ст. 90 ЗК РФ запрещается строительство жилых и общественных зданий, складов на полосах отвода автомобильных дорог.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что по смыслу ч. 1 ст. 32 ЖК РФ для публичных нужд может быть изъят в оформленных границах земельный участок (либо его часть), занимаемый жилым помещением и необходимый для его использования по назначению, из состава в основном категории земель поселений. Подобным образом, по нашему мнению, следует понимать формулировку "соответствующего земельного участка", используемую в ч. 1 ст. 32 ЖК РФ.
Если жилое помещение должно принадлежать на праве собственности лицу, у которого оно изымается, то необходимо внести ясность в вопрос о правах этого лица на "соответствующий земельный участок": должен ли принадлежать земельный участок только на праве собственности данному лицу либо возможно обладание изымаемым земельным участком в том числе и на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, - а также механизме их защиты.
Конституция Российской Федерации гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (ч. 1 ст. 45). Конституция РФ, обладая высшей юридической силой и прямым действием (ч. 1 ст. 15), закрепляет основные начала, которыми государство должно руководствоваться в сфере признания и охраны в том числе имущественных прав граждан. В контексте названных положений Конституции РФ "право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, которое согласно прежнему регулированию являлось титулом прав на недвижимость и одновременно выступало в качестве одной из гарантий права собственности гражданина на находящийся на этом участке жилой дом, позволяя вместе с тем в какой-то мере компенсировать отсутствие права собственности на землю, не может не рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно, в отношении данного права действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения...".
В соответствии с подп. 7 п. 2 ст. 235 ГК РФ, п. 3 ст. 45, п. 5 ст. 54 и ст. 55 ЗК РФ в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд судом принудительно может быть прекращено право собственности на земельный участок (ст. 44 ЗК РФ, п. 1 ст. 279 ГК РФ), право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельным участком (подп. 5 п. 2 ст. 45 ЗК РФ). Право аренды в таких случаях прекращается по инициативе арендодателя (подп. 5 п. 2 ст. 46 ЗК РФ).
Как разъясняется в упомянутом Постановлении Конституционного Суда РФ, конституционно-правовым смыслом понятия "имущество", используемым в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, охватываются не только право собственности, но и вещные права. Следовательно, ч. 3 ст. 35 Конституции РФ гарантируется защита не только права собственности, но и права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя (землевладельца) именно "своим имуществом" (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковой не может быть изъят иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения. На этом базируется и действующее гражданское законодательство, согласно нормам которого имущество как объект вещного права, в частности, принадлежащее лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, включая земельные участки, подлежит защите по правилам, действующим также применительно к праву собственности (ст. 216, 279, 283, 304, 305 ГК РФ) .
Из вышесказанного следует, что собственник изымаемого жилого помещения может быть и собственником, и землепользователем, и землевладельцем, и арендатором соответствующего изымаемого земельного участка. Механизм защиты данных прав гарантируется как Конституцией РФ, так и действующим законодательством, в равной степени всем законным обладателям прав на земельный участок.
Согласно ч. 2 ст. 32 ЖК РФ решение об изъятии жилого помещения принимается органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об изъятии соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд, в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. В свою очередь, решение об изъятии земельного участка для указанных нужд должно приниматься федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 279 ГК РФ). Органы местного самоуправления в этом перечне не названы, что, по нашему мнению, является законодательным пробелом, требующим скорейшего устранения, поскольку исходя из положений п. 1 ст. 11 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд относится также к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений.
Уполномоченный орган сначала должен принять решение об изъятии земельного участка, а потом уже - об изъятии жилого помещения. Несмотря на то, что эти решения по смыслу закона - два разных акта, думается, что, исходя из принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, данные решения должны приниматься по возможности одновременно либо с небольшим разрывом во времени после завершения документального оформления процедуры изъятия земельного участка.
Как и решение об изъятии земельного участка, решение об изъятии жилого помещения подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 4 ст. 279 ГК РФ, ч. 3 ст. 32 ЖК РФ). О принятых решениях и о произведенной государственной регистрации с указанием ее даты собственник (землеобладатель) земельного участка и жилого помещения соответственно должен быть уведомлен в письменной форме органом, принявшим решение об изъятии этого имущества, не позднее чем за один год до предстоящего изъятия данного участка (жилого помещения) (ч. 4 ст. 32 ЖК РФ). При этом закон не требует предварительного согласования с лицом, у которого будет изыматься имущество, опять же самой возможности изъятия земельного участка (жилого помещения), а значит, решение об изъятии может быть принято, а государственная регистрация осуществлена вопреки желанию обладателя прав на земельный участок и жилое помещение, располагающееся на нем, без учета его интересов в плане дальнейшего использования названного имущества. Субъект лишь уведомляется о произведенных действиях, проще говоря, ставится перед фактом.