Лоббирование в законодательных (представительных) органах имеет свои особенности. Оно может заключаться как в продвижении отдельных законопроектов, так и в иной форме (запросы и письма депутатов, другое). Лоббирование законопроекта в представительном органе начинается с поиска сторонников среди депутатов. После того как они найдены, законопроект вносится в законодательный орган. Работа лоббиста в законодательном органе не ограничивается только поиском сторонников и единомышленников. Важное значение имеет способность переубедить или склонить на свою сторону депутатов, которые не имеют четкой позиции по конкретному законопроекту.
Деятельность лоббиста в законодательном процессе многогранна и неоднозначна. У него имеется возможность участвовать в лоббировании законопроекта или его отдельных положений на всех стадиях законодательного процесса. При этом объектом влияния лоббистов выступают не только депутаты, но и служащие аппарата законодательного (представительного) органа, т.к. от них зависит скорость подготовки, содержательная проработанность законопроектов, различные технические нюансы.
Лоббирование возможно не только в законодательном органе, но и в иных органах государственной власти. Согласно опросу, проведенному службой «Кассандра», свыше 76 % лоббистов приходится на исполнительные органы власти [53]. Возможно лоббирование и при санкционировании, промульгации и опубликовании законов, куда последние направляются после принятия. Данной стадии законодательного процесса будет посвящена следующая глава настоящей работы.
* * * * *
Таким образом, по тому как принимаются законы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации можно судить о состоянии и качестве всей законодательной процедуры в субъекте Российской Федерации. Учитывая это, мы считаем, что организация принятия закона является характеризующей составляющей всего законодательного процесса.
Подводя же итог настоящей главе, следует отметить следующее:
- на стадии принятия закона должны обеспечиваться оптимальное сочетание и выражение в содержании закона воли депутатов законодательного органа;
- на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации должны быть созданы механизмы отражения в законах интересов избирателей, различных групп общества, в т.ч. необходима правовая регламентация лоббистской деятельности;
- требуется совершенствование законодательства в части процедур голосования при принятии законов и иных правовых актов законодательными органами.
ГЛАВА 5. Окончательное оформление итогов
Окончательное оформление итогов законодательного процесса происходит на его последней стадии – стадии санкционирования, промульгации и официального опубликования.
Эта стадия законодательного процесса – прерогатива, как правило, высшего должностного лица (руководителя органа исполнительной власти). Однако в ряде субъектов Российской Федерации осуществляется внутри законодательного (представительного) органа. Например, в Удмуртской республике подписание и опубликование принятых законов осуществляется Председателем Государственного Совета (законодательного органа Удмуртии), который является высшим должностным лицом.
Санкционирование закона осуществляется путем подписания его официального текста. Сам термин «санкционирование» пришел из прошлого и означал тогда, что закон, принятый парламентом, вступает в силу только при том непременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласие выражает, подписывая текст. В противном случае глава государства отказывается подписать закон, налагая на него тем самым абсолютное вето: закон не принимается и больше не может рассматриваться законодательным органом в старой редакции. Дальнейшее развитие государственного права в этом вопросе привело к тому, что глава государства утратил право по собственному усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето, если и сохранилось, то стало отлагательным. Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях зарубежных стран, большинство их говорит только о подписании и / или промульгации [54].
В большинстве субъектов Российской Федерации на этой стадии возможно лишь отлагательное вето высшего должностного лица, после чего закон возвращается в законодательный (представительный) орган на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что высшее должностное лицо сообщает свои возражения и замечания по содержанию закона.
Возможность использования права вето высшим должностным лицом сравнивается некоторыми авторами с тормозами у машины, при этом сам законодательный процесс рассматривается в данном случае как некоторый механизм, машина, мотор, набравший ход. [55] В этой связи уместно говорить о том, что высшее должностное лицо работает фактически как одна из палат законодательного (представительного) органа. На наш взгляд, важно, чтобы право вето из исключительно политического события превратилось в рабочий момент законодательного процесса. Вместе с тем, использование права вето высшим должностным лицом свидетельствует о том, что в законодательном процессе произошел некий сбой.
Для того чтобы снизить процент возвращенных в законодательный (представительный) орган законопроектов, на наш взгляд, необходимо чтобы:
1. Высшее должностное лицо в субъекте Российской Федерации являлось не критиком законодательных инициатив, а главным разработчиком и инициатором законодательной деятельности. Его деятельность в данном случае должна быть направлена не на то, чтобы затормозить неугодную ему деятельность депутатов и иных участников законодательного процесса, а на то, чтобы провести через законодательный (представительный) орган собственные законодательные инициативы.
2. С другой стороны законодательный (представительный) орган субъекта Федерации должен обратить внимание на необходимость снижения брака в процессе разработки и принятия законов, в том числе технического. Процент брака может быть существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов (комиссий), палат законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, сотрудничества, взаимоуважения и взаимопомощи правовых служб участников законодательного процесса, широкого привлечения специалистов, а также некоторых иных мер.
3. Из практики законодательной деятельности необходимо также максимально исключить политический брак. К большому сожалению, особенно в период выборов и иных политических действий, не достигается согласие основных политических сил.
Возможны и иные рецепты для оздоровления законодательной деятельности. В этом плане следует максимально учитывать мнение как участников законодательного процесса, наделенных такими полномочиями по закону, так и иных лиц, влияющих на законодательный процесс.
Для преодоления отлагательного вето высшего должностного лица субъекта Российской Федерации требуется квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного (представительного) органа (например, в Ивановской, Свердловской и Ярославской областях).
В качестве сравнения в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.
В последнее время в юридической литературе высказывается мнение о том, что на стадии подписания возможно возвращение высшим должностным лицом законов без рассмотрения в законодательный орган. Такое право видит за Президентом Российской Федерации его полномочный представитель в Государственной Думе Федерального Собрания А.А. Котенков [56]. В доказательство своей позиции А.А. Котенков пишет о том, что это право Президента Российской Федерации подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». В этом постановлении идет речь о толковании понятия «принятый федеральный закон».
Так, абзац 6 пункта 4 и абзац 4 пункта 5 устанавливающей части названного постановления Конституционного Суда Российской Федерации гласят, что «Президент Российской Федерации в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 статьи 80) обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией Российской Федерации срока направления принятого федерального закона главе государства.