… Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нару -
шения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса…». [57]
Таким образом, Конституционный Суд РФ установил, что принятым федеральным законом может считаться только тот, который принят с соблюдением установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, либо не допущено нарушений, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона.
Помимо сказанного, в соответствии с абзацем 2 пункта 3 постановляющей части упомянутого постановления Конституционного Суда Российской Федерации «не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур» [58].
Думается, что данное правило может в полной мере быть распространено и на законодательный процесс, осуществляемый в субъекте Федерации. В частности, соответствующие положения могут быть включены в проект закона Ярославской области «О нормативных правовых актах Ярославской области».
После подписания закону присваиваются необходимые реквизиты: номер и дата. Определенные трудности и разночтения существуют в определении даты закона в Ярославской области. К сожалению, определение даты закона сегодня рассматривается как предмет политической конкуренции [59]. Так, в приложениях к Закону Ярославской области «О государственном бюджете Ярославской области на 1999 год» указанный закон упоминается со следующими реквизитами «от 23.02.99 № 3-з». [60] В принятом позже Государственной Думой Ярославской области Законе Ярославской области «О внесении изменения в Закон Ярославской области «О государственном бюджете Ярославской области на 1999 год» соответствующий закон определяется как «от 4 марта 1999 года № 3-з».
Вся разница заключается в том, что 23 февраля закон о государственном бюджете Ярославской области на 1999 год был принят Думой области, а 4 марта – подписан Губернатором. На наш взгляд, реквизитами закона субъекта Российской Федерации следует считать его номер и дату подписания высшим должностным лицом соответствующего субъекта Российской Федерации, т.к. только после этого, а также официального опубликования закон приобретает юридическую силу, что подтверждается и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. [61]
Принятый закон подлежит промульгации. «Юридический энциклопедический словарь» определяет этот термин (от лат. promulgatio - объявление, обнародование) как «официальное провозглашение (обнародование) закона, принятого парламентом. Означает санкционирование законопроекта главой государства в установленные конституцией сроки (обычные или сокращенные), а также опубликование закона в официальном вестнике» [62].
Такое объяснение не вполне соответствует тому употреблению термина, которое имеет место на практике. В данном случае следует вести речь об издании специального акта, постановляющего об опубликовании принятого законодательным (представительным) органом законодательного акта и предлагающего органам исполнительной власти соблюдать предписания данного акта. Промульгация осуществляется обычно актом высшего должностного лица – указом, постановлением, распоряжением, приказом и т.д., в котором предписывается специализированным службам опубликовать закон.
К сожалению, на практике данной процедуре уделяется недостаточно внимания, что нередко влечет негативные последствия. Так, например, Закон Ярославской области от 5 мая 1999 года № 10-з «О внесении изменений и дополнений в Закон Ярославской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» [63] был опубликован без указания его номера.
На наш взгляд, этого можно было бы избежать, если бы специализированные службы органов исполнительной власти, отвечающие за опубликование правовых актов, действовали бы каждый раз на основании письменного акта, в котором в обязательном порядке указывалось на ответственного за опубликование. В обязательном порядке необходимо привлечение к направлению на опубликование правовых актов юридических служб.
Опубликование закона – это напечатание его текста в установленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Дата опубликования имеет огромное значение для действия закона: нередко от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие).
В соответствии с положениями части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации все законы подлежат опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Такое же правило установлено Законом Ярославской области от 12.09.95 № 10-з «О порядке официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти Ярославской области» [64].
Необходимо обратить особое внимание на то, что в Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 15) говорится об обязательности не просто официального опубликования законов, а об опубликовании для всеобщего сведения. В комментарии к Конституции Российской Федерации говорится о том, что данное положение означает, что полные и точные тексты должны публиковаться в газетах или специальных изданиях правотворческих органов, которые должны распространяться по подписке. [65] На наш взгляд, в целях информирования населения о принятых законах должна осуществляться и розничная реализация подобных печатных изданий, использоваться средства те -
ле- и радиовещания, иные электронные средства массовой информации.
В некоторых субъектах Российской Федерации в случае, если в установленные сроки закон не подписывается и не направляется для официального опубликования высшим должностным лицом, то законы направляются для опубликования руководителями законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации (например, в Ярославской и Вологодской областях). Указанный порядок опубликования законов субъектов Российской Федерации признан не соответствующим законодательству Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации. В частности, в своем заключении на проект закона Ярославской области «О Государственной Думе Ярославской области» Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации указало на то, что положение, при котором председатель Думы области вправе опубликовать закон без подписи Губернатора области не соответствует Конституции Российской Федерации. «Такая норма не соответствует основам конституционного строя Российской Федерации, так как такой закон области не имеет юридической силы, поскольку не соблюден порядок промульгации (утверждения и подписания) и опубликования (обнародования) закона области органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а именно: губернатором области». [66] Заключение Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации подтверждается рядом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Алтайского края» [67], от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Тамбовской области» [68] прямо указывается на неконституционность полномочия председателя законодательного (представительного) органа подписывать законы субъекта Российской Федерации, в случаях, когда это исключает промульгацию соответствующих законов высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, подпись председателя законодательного (представительного) органа может иметь значение удостоверения подлинности текста закона и является свидетельством принятия его законодательным органом субъекта Федерации.