В настоящей работе мы будем рассматривать законодательный процесс в его первом значении – как порядок деятельности по созданию закона (в том числе и такого, который исправляет или отменяет уже действующий закон). В ряде работ законодательный процесс в указанном смысле определяется как законодательная техника. [10]
Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются [11]:
1) внесение законопроекта (законодательная инициатива);
2) рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе, его палатах и комиссиях;
3) принятие закона;
4) санкционирование, промульгация и опубликование закона. Иногда последнюю стадию разбивают на две: а) санкционирование (подписание ) ; б) промульгацию с официальным опубликованием.
Существует мнение, что промульгация относится к дополнительным (вторичным для законодательной процедуры) операциям, т.к. Конституцией Российской Федерации предусматривается возможность принятия закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации без последующих акций со стороны Совета Федерации. [12] По этому поводу следует заметить, что рядом уставов (конституций) субъектов Российской Федерации даже опубликование закона возможно без высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Ярославская, Тамбовская области, Алтайский край). Вместе с тем, эта практика признана не соответствующей Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации [13], о чем будет сказано далее. Таким образом, нельзя согласиться с теми авторами, которые утверждают, что промульгация не входит в законодательный процесс.
Некоторыми выделяется такая стадия законодательного процесса как выявление потребности в принятии закона [14]. Однако эта стадия является стадией законотворчества, а не законодательного процесса: органы, организации, лица, занимающиеся выявлением такой потребности, далеко не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Наличие или отсутствие потребности в определенном законе можно устанавливать самыми разными способами и средствами, используемыми в юридической, политологической, социологической и других науках. Законодательный же процесс как деятельность протекает в формах, жестко установленных конституциями, законами, регламентами законодательных органов.
Отдельными авторами выделяются такие стадии законодательного процесса как принятие решения о необходимости издания законодательного акта, выработки его проекта, а также разработка проекта законодательного акта и его предварительное обсуждение [15]. На наш взгляд, указанные стадии или этапы законодательной деятельности действительно могут иметь место, но реализуются они в процессе осуществления первой стадии законодательного процесса – стадии внесения законопроекта, либо ей предшествуют.
Несомненно, что каждая из стадий законодательного процесса играет свою роль, исполняет определенные для нее функции в процессе создания соответствующего законодательного предписания.
С.В. Поленина выделяет четыре основные функции стадий процесса законотворчества [16]. Ими являются выявление факторов, их учет и измерение, согласование выражающих эти факторы интересов и их оптимального сочетания и выражения в содержании законопроекта. С этим нельзя не согласиться.
Как уже отмечалось правовой основой участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе является Конституция Российской Федерации. Действительно, на основании положений Конституции Российской Федерации (статья 76) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации.
В соответствии с положениями пункта 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. На наш взгляд, в данном случае Конституция Российской Федерации неоправданно умалчивает о федеральных конституционных законах, т.к. и они в соответствии с частью 1 статьи 76 могут приниматься по предметам ведения Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации также предусматривает (часть 6 статьи 76), что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Однако, часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации фактически сводит это положение на нет, провозглашая, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Данное положение усугубляется тем, что в части 1 статьи 120 Конституции Российской Федерации установлено, что судьи независимы и подчиняются только федеральному закону.
Коллизия, содержащаяся в Конституции Российской Федерации, приводит к тому, что уставы (конституции), иные правовые акты субъектов Федерации становятся просто ничтожны. В настоящее время на федеральном уровне ведется работа по обобщению предложений по совершенствованию Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, указанная коллизия должна быть устранена.
До недавнего времени споры и разночтения вызывал вопрос о том, возможно ли собственное правовое регулирование субъектом РФ вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов до принятия соответствующего федерального закона. На данный момент спор разрешен. По запросу Администрации Читинской области Конституционным Судом Российской Федерации был рассмотрен данный вопрос. В своем постановлении от 1 февраля 1996 года № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области» [17] Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 77 Устава Читинской области, которая гласит: «До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом».
Администрация Читинской области полагала, что по предметам совместного ведения сначала принимаются федеральные законы, и только затем в соответствии с ними - нормативные акты области.
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по смыслу статей 72 и 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Необходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.
Можно говорить о необходимости расширения предметов ведения субъектов Российской Федерации в сфере законодательного процесса, но, как видно, сфера общественных отношений, подлежащих регулированию законами субъектов Российской Федерации, и в настоящее время довольно обширна. Субъектам Российской Федерации следует более активно участвовать в законодательном процессе на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов, осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и исключительного ведения самих субъектов Федерации.
Порядок осуществления законодательного процесса в субъектах Федерации регламентируется уставами (конституциями) соответствующих субъектов Российской Федерации, а также регламентами их законодательных (представительных) органов. При этом уставы (конституции) субъектов Российской Федерации разрешают лишь некоторые, хотя и основополагающие вопросы осуществления законодательного процесса, большинство указанных вопросов разрешаются регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, т.е. по сути дела внутренними документами, тогда как законодательная деятельность сама по себе носит публичный характер.
В нашей стране данный вопрос поднимается уже второй десяток лет [18], и все активнее в настоящее время на федеральном уровне. Во главу угла ставится то, что вопросы осуществления законодательного процесса не могут регулироваться регламентами законодательных органов, т.к. они, являясь внутриорганизационными по своей правовой сути документами, регулируют взаимоотношения всех участников законодательного процесса, независимых друг от друга [19]. В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации приняты в первом чтении федеральный закон «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», внесенный в порядке законодательной инициативы Президентом Российской Федерации, а также федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы - членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе.