К сожалению, в субъектах Российской Федерации данной проблеме уделяется недостаточно внимания.
В соответствии с положениями статьи 70 Устава Ярославской области порядок внесения и рассмотрения проектов законов области и поправок к ним, порядок голосования по проектам законов области и поправок к ним устанавливаются Уставом Ярославской области и законом Ярославской области. Учитывая данное положение Устава Ярославской области, а также проблематику взаимоотношений между субъектами законодательного процесса в Ярославской области Губернатор Ярославской области своим постановлением от 2 декабря 1998 года № 754 [20] предусмотрел в 1999 году разработку проекта закона Ярославской области «О нормативных правовых актах Ярославской области».
* * * * *
Таким образом, законодательный процесс в субъекте Российской Федерации как порядок деятельности по созданию закона должен регламентироваться уставами (конституциями) и законами субъектов Российской Федерации. В законодательном процессе следует выделять следующие основные стадии: 1) законодательная инициатива; 2) рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе; 3) принятие закона; 4) санкционирование, промульгация и опубликование закона.
Субъектам Российской Федерации необходимо активизировать свою деятельность по правовому регулированию вопросов совместного ведения и исключительного ведения самих субъектов Федерации на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Далее будут рассмотрены вопросы управления законодательным процесса в субъекте Российской Федерации, его основные стадии, функциональные задачи каждой из стадий, а также некоторые актуальные проблемы, встречающиеся при их осуществлении.
В следующей главе исследуются вопросы формирования законодательных инициатив в субъектах Федерации, анализируются подходы к определению понятий «законодательная инициатива» и «субъект законодательной инициативы», рассматриваются вопросы планирования законодательных инициатив, а также формирования концепции законодательной деятельности, проводится анализ действий, предваряющих законодательную инициативу.
ГЛАВА 2. Общее и особенное при формировании
законодательных инициатив в субъектах Российской Федерации
В юридической литературе встречаются различные подходы к определению понятия «законодательная инициатива». Одни под законодательной инициативой подразумевают внесение в законодательный (представительный) орган проектов правовых актов, принятие которых относится к его ведению, другие – не только соответствующих проектов, но и предложений по их разработке [21].
На наш взгляд, более точным является следующее определение понятия «законодательная инициатива». Законодательная инициатива – это внесение в законодательный (представительный) орган предложений по принятию правовых актов. В данном случае различаются лишь форма законодательной инициативы. В частности, предложение может оформляться как в виде проекта правового акта, так и письма, содержащего предложение о его разработке, в иной форме в соответствии с законодательством.
Следует отметить, что Конституция Российской Федерации в качестве единственно возможной формы законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания предусматривает внесение законопроектов, т.е. их текстов (ч. 2 ст. 104). Конституция не упоминает о возможности реализации права законодательной инициативы посредством внесения предложений о разработке того или иного законопроекта. Ранее внесение такого рода предложений было обычным явлением. Сегодняшняя практика почти не содержит таких примеров. Редким исключением стали принимавшиеся Государственной Думой по инициативе ее депутатов решения о необходимости разработки комитетами палаты отдельных проектов федеральных законов. Но эти решения имели скорее всего технический, рабочий характер и не отменяли необходимости внесения законопроектов после их разработки. [22]
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что законодательный (представительный) орган обязан рассмотреть внесенное данным субъектом законодательное предложение (проект закона). В двухпалатных законодательных (представительных) органах в соответствии с уставами (конституциями) субъектов Российской Федерации субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю.
Перечень субъектов законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации различен и определяется уставами (конституциями) соответствующих субъектов Российской Федерации.
В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит депутатам законодательного (представительного) органа, его постоянным комитетам (комиссиям), высшему должностному лицу соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальным образованиям либо органам местного самоуправления муниципальных образований, их ассоциациям (например, в Республике Карелия, Республике Башкортостан, Удмуртской Республике, Ивановской, Вологодской, Костромской, Нижегородской, Свердловской, Тверской и Ярославской областях).
Для сравнения в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации предполагалось предоставить депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления и другим субъектам права законодательной инициативы в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации основным «поставщиком» законопроектов является орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это вполне объяснимо. Именно он постоянно сталкивается с пробелами и недостатками законодательства, именно он располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов, их проведения через законодательный (представительный) орган власти. Естественно, что уставы (конституции) и законодательство субъектов Российской Федерации указывают исполнительный орган власти как субъекта законодательной инициативы. Иногда, однако, в качестве субъекта законодательной инициативы указывается высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации.
Как видно, некоторые различия существуют в решении вопроса предоставления права законодательной инициативы муниципальным образованиям, органам местного самоуправления. В ряде субъектов РФ право законодательной инициативы предоставляется органам местного самоуправления (например, Свердловская и Костромская области), в других - лишь представительным органам местного самоуправления (например, Ивановская, Нижегородская и Тверская области, Удмуртская Республика), в третьих – ассоциациям органов местного самоуправления (например, Тверская область). В Ярославской области в соответствии с положениями статьи 71 Устава Ярославской области право законодательной инициативы принадлежит муниципальным образованиям Ярославской области.
Несмотря на то, что в соответствии с положениями статьи 45 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [23] право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации предоставлено представительным органам местного самоуправления, на наш взгляд, подход, закрепленный в Уставе Ярославской области, является наиболее приемлемым, т.к. позволяет учесть особенности каждого муниципального образования, в т.ч. структуру и полномочия органов местного самоуправления. Муниципальное образование в этом случае само решает вопрос о полномочиях органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве представителей муниципального образования при осуществлении права законодательной инициативы.
По нашему мнению, является неправильным предоставление права законодательной инициативы постоянным комитетам (комиссиям) законодательного органа (Тверская, Ярославская области) либо всему законодательному органу (Ивановская область). Депутат законодательного органа сам по себе уже наделен правом законодательной инициативы. Он может реализовать его как самостоятельно, так и совместно с другими депутатами (группой депутатов). Постоянная комиссия – это уже не просто группа депутатов, это подразделение законодательного органа, обладающее правом принятия решений. При принятии решения может быть проигнорирована воля конкретного парламентария, законопроект внесен в законодательный орган без его одобрения. Таким образом, нарушается право парламентария на законодательную инициативу, от его имени законодательную инициативу осуществляет комитет (комиссия) законодательного органа. Более правильным в данном случае