Законодательной инициативе как процессу внесения в представительный орган предложений по принятию правовых актов предшествует ряд действий, направленных на качественную разработку указанных предложений. Как уже отмечалось, в законодательстве большинства субъектов Федерации, как и в Конституции Российской Федерации, говорится о необходимости внесения в порядке законодательной инициативы в представительный орган законопроектов.
В связи с этим, многие приемы законодательной техники, выработанные при работе над федеральными законодательными актами, можно использовать и в процессе работы над законами субъектов Российской Федерации. Однако представляется, что процесс законотворчества в субъектах Федерации объективно вести значительно сложнее, чем на федеральном уровне – здесь необходимо учитывать, не только все те факторы (условия), что и при федеральном законопроектировании, а также определенные двух- и более сторонние международные и межправительственные договоры и соглашения, участником которых является Россия; но нужно также учитывать все «пограничные» законодательные и иные нормативные правовые акты своего субъекта Федерации; все имеющие связь со сферой отношений, предлагаемой к урегулированию, внешние, включая внешнеэкономические договоры и соглашения, принятые в рамках межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества; нередко необходимо учитывать и судебную практику, прежде всего отдельные постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления конституционного (уставного) суда своего субъекта Федерации, в случае, если таковой создан.
Как уже отмечалось, закон должен быть безупречен. Одним, да и, наверное, одним из самых важных условий этого, является внесение в законодательный (представительный) орган всесторонне отработанного законопроекта. Несомненно, то, что разработка проекта закона является вершиной юридического искусства. В связи с этим, очевидно, что процесс регионального законотворчества, все его этапы и грани должны иметь серьезное научное обеспечение. Прикладной научной задачей эту проблему назвать нельзя – это фундаментальная научно-правовая проблема; можно сказать, что проблематика разработки методологии регионального законотворчества есть часть правовой реформы в России.
В частности, С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. «Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением». [29] Следует отметить, что в некоторых странах (например, в Великобритании) особенно большая роль в разработке правительственных законопроектов принадлежит юристам, официально именуемым составителями законопроекта. [30]
До недавнего времени подавляющее число законопроектов готовилось либо непосредственно заинтересованными органами исполнительной власти, либо при их решающем участии. На наш взгляд, едва ли возможно и целесообразно отстранение указанных органов от законопроектирования. Вместе с тем, нельзя допускать их монопольного положения в данной сфере. Разработкой законопроектов должны заниматься рабочие комиссии, в которые входят с решающим (а не формальным) участием депутаты, эксперты-ученые и практики. [31]
Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Особенно это важно при подготовке законопроектов, затрагивающих сложные вопросы политической, социальной и хозяйственной жизни.
Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить следующие:
1. Создание концепции будущего закона;
2. Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового и российского опыта, в том числе опыта законодательного регулирования данных отношений в иных субъектах Российской Федерации;
3. Непосредственная работа над текстом проекта;
4. Экспертиза готового законопроекта;
5. Обсуждение, доработка и согласование проекта.
Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний (экономистов, социологов, психологов и др.). Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать опыт правового решения данного вопроса. Вместе с тем, здесь следует избегать копирования законов, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать особенности конкретного региона, о чем говорилось выше.
Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется. Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которым поручена подготовка проекта и внесение его на рассмотрение, и утверждение законодательным (представительным) органом.
Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется привлечение общественности к обсуждению законопроекта.
Основным инструментом выражения мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что «поток» предложений в печати и, особенно, в письмах граждан о необходимости принятия того или иного закона либо целой их серии увеличивается». [32]
Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования законодательных предложений в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов, но и выявления и анализа законодательных проблем. Задача общественной дискуссии в печати состоит в том, чтобы выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для эффективного решения. К сожалению, для ряда современных изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государственно-правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке учета высказанных в прессе законодательных предложений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ показывает, что лишь небольшая часть предложений и замечаний к законопроектам используется в их окончательном варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по которым были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам общественного мнения большую упорядоченность и эффективность, в частности, выделить в информационных банках данных блоки, где бы учитывалось общественное мнение для их автоматизированной обработки и использования. В этом случае по каждому законопроекту можно будет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную информацию.
Существует также много негативных моментов. Порой общественное мнение буквально опутывает все фазы подготовки принятия законов. Вихрь мнений, интересов, позиций подчас настолько силен, что законотворцы действуют как бы в «безальтернативном» режиме. Смещаются их собственные оценки, и в стороне остаются другие источники информации.
Стихийно либо целенаправленно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить проект на добротной научной основе, взвесить все варианты и просчитать последствия.
Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с другими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться «информационной комбинацией», т.е. умело сочетать все виды и источники информации.
Для будущего закона важно, чтобы пресса, научные работники, а также социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно обнажали проблемы, требующие законодательного решения.
В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадлежит специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше выразить себя в альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты, видя за ними определенные общественные слои с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и выбирая лучший.
Необходимо также и нормативное закрепление гласности законопроектных работ. В частности, следует регламентировать условия, при которых публикации подготовленного законопроекта (или его концепции) является обязательной. Главным критерием здесь может быть важность вопроса: изменение конституции (устава) субъекта Федерации, правового статуса его граждан (жителей), общественных организаций, условий деятельности предприятий, жизненного уровня населения и т.д. Гарантией гласности явилось бы и закрепление открытости работы законодательных органов, их комитетов и комиссий. [33]