Затрагивая вопрос подготовки законопроектов, следует отметить, что в принципе не исключена возможность определенной координации законоподготовительных работ для субъектов Российской Федерации, в том числе и научно-исследовательских, на федеральном уровне, не исключена возможность участия федеральных структур в региональном законотворчестве и в иных формах, например, посредством разработки модельных законодательных актов для субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, необходимо отдавать себе отчет в том, что основное бремя в собственном законотворческом процессе, а значит – и в научном обеспечении методологии этого процесса нести придется самим субъектам Федерации.
Таким образом, на этапе разработки законопроекта субъектом права законодательной инициативы путем организационного, информационного, научного обеспечения, планирования и прогнозирования должно быть обеспечено выявление отношений, нуждающихся в правовом регулировании, воздействующих на указанные отношения различных факторов, а также их учет и измерение, отражение их в тексте законопроекта.
По мнению С.В. Полениной, именно выявление, учет и измерение факторов законотворчества является превалирующей функциональной задачей рассмотренной в настоящей главе стадии законодательного процесса [34].
Действительно, на данной стадии может осуществляться лишь согласование интересов различных факторов законотворчества, их оптимальное сочетание и выражение в законопроекте. Вместе с тем, основная нагрузка в этом плане должна ложиться на следующие стадии законодательного процесса, которые будут рассмотрены далее.
Подготовка законопроекта заканчивается решением субъекта законодательной инициативы о его направлении на рассмотрение законодательного (представительного) органа.
* * * * *
Подводя итог настоящей главе, следует особо остановиться на следующем:
- под правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации следует понимать внесение в указанный орган предложений по принятию правовых актов, которые могут иметь различную форму в соответствии с законодательством;
- правом законодательной инициативы в обязательном порядке должны быть наделены депутаты представительного органа, высшее должностное лицо (орган исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальные образования. При этом ведущая роль должна принадлежать высшему должностному лицу либо органу исполнительной власти субъекта Федерации, которые должны стать главными разработчиками и инициаторами законодательной деятельности;
- необходимо планирование законоподготовительных работ, основанное на концепции законодательной деятельности Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации;
- в субъектах Российской Федерации должны быть созданы механизмы определения проблем, требующих законодательного решения, а также учета, измерения и отражения в законопроектах факторов законотворчества, в том числе путем изучения общественного мнения;
- возможна координация законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации на федеральном уровне.
Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается подготовительный этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Отношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.
Данным вопросам будут посвящены следующие главы дипломной работы.
ГЛАВА 3. Общие принципы организации работы над
законопроектом в органе представительной власти субъекта
Рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе - это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом как на заседаниях законодательных (представительных) органов, так и в их комитетах (комиссиях). Организуется она в различных сочетаниях.
Основной функциональной задачей данной стадии законодательного процесса является согласование различных плюралистических интересов, их оптимальное сочетание и отражение в содержании законопроекта.
Рассмотрение законопроектов на заседаниях законодательных (представительных) органов часто именуется их чтением. Очевидно, этот термин пришел из тех времен, когда текст законопроекта действительно зачитывался на заседании и каждая фраза могла подвергнуться обсуждению. Ныне в этом необходимости нет, т.к. текст законопроекта размножается и раздается депутатам заранее, равно как и разного рода материалы к нему.
Количество чтений законопроекта различно в субъектах Российской Федерации. Так в соответствии со статьей 8 Устава Костромской области, статьей 58 регламента Законодательного Собрания Республики Карелия проекты законов могут рассматриваться как в одном, так и в нескольких чтениях. В соответствии с положениями статьи 62 регламента Законодательного Собрания Тверской области законопроекты рассматриваются в двух чтениях, если по конкретному законопроекту не принято иное решение, в Республике Башкортостан рассмотрение проектов законов осуществляется в трех чтениях, если Законодательная Палата не примет иное решение.
Для сравнения в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях.
В каждом субъекте Федерации различные чтения законопроекта имеют свою специфику, но в общем суть их можно представить следующим образом.
Смысл первого чтения заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Депутаты обычно заслушивают доклад инициатора законопроекта, должны определиться в том, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование данного предмета (если оно есть) какими-то дефектами, влекущими отрицательные последствия. Кроме того, надо с этой точки зрения оценить основную идею или, еще лучше, концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается. Если, по мнению большинства членов палаты, ответ хотя бы на один из приведенных вопросов отрицательный, законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Если ответы на оба эти вопроса положительные, то хотя бы и с оговорками, законопроект принимается в первом чтении и подлежит дальнейшей разработке. Для этого председатель палаты или сама палата передают проект в соответствующий комитет (комиссию) или создают для него специальный комитет (комиссию). До принятия законопроекта в первом чтении инициатор проекта обычно может его в любое время отозвать.
Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с законопроектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивает содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. Но если такого не случилось, то на данной стадии обсуждаются и голосуются внесенные заранее поправки к тексту.
Необходимо подчеркнуть, что весьма часто обязательным условием является предоставление поправок в письменном виде и в определенный срок, чтобы комитет или комиссия, работающие над проектом, а также другие парламентарии могли получить их своевременно, иметь возможность их спокойно изучить и выработать к ним свое отношение.
Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней.
Поправки вносятся на обсуждение и голосование председателем законодательного (представительного) органа, его палаты. В настоящее время работа по поправкам строится таким образом, что на обсуждение выносятся поправки, одобренные профильным комитетом (комиссией) законодательного (представительного) органа, а также по инициативе субъектов права законодательной инициативы иные поправки.
Вместе с тем, не устанавливается технология рассмотрения поправок. На наш взгляд, заслуживает внимания и применения порядок рассмотрения поправок, предлагаемый некоторыми авторами [35]. Так, предлагается в первую очередь обращаться к наиболее радикальной поправке, предлагающей, например, исключить обсуждаемый текст. Если она отклоняется, то затем должна следовать поправка, наиболее существенно меняющая текст проекта. Если поправка принимается, то поправки, противоречащие ей, на обсуждение не ставятся. Думается, что такой порядок работы с поправками наиболее приемлем, позволяет оптимально организовать работу законодательного органа.
Законодательный (представительный) орган, палата после обсуждения поправок может вернуть проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться новые поправки, в том числе поправки к уже принятым поправкам. Если законодательный (представительный) орган одобрил проект во втором чтении, он возвращается в комитет (комиссию) для редакционной доработки.