Некоторые особенности принятия законов существуют в двухпалатных законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. В частности, закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами. На случай расхождения между палатами законодательством предусматриваются обязательные или факультативные согласительные процедуры. Проведение согласительных процедур между палатами законодательных органов предусматривают Устав Свердловской области, конституции Республики Башкортостан и Республики Карелия.
Определенный интерес вызывает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в верхних палатах. В соответствии с Уставом Свердловской области обязательному рассмотрению в Палате Представителей (верхней палате Законодательного Собрания Свердловской области) подлежат законы по вопросам:
1) регулирования отношений собственности;
2) областного бюджета;
3) установления налогов и сборов, предоставления налоговых льгот;
4) финансового регулирования;
5) природопользования и охраны окружающей природной среды;
6) местного самоуправления.
В Республике Карелия в соответствии со статьей 59 Конституции (Основного закона) Республики Карелия принятые законы, за исключением законов по вопросам налогов и сборов, подлежат обязательному рассмотрению в Палате Республики (верхней палате Законодательного Собрания Республики Карелия).
Интересно, что по ряду законов для одобрения Палатой Республики необходимо квалифицированное большинство голосов (более 2 / 3 избранных депутатов Палаты Республики). К таким относятся Конституция Республики Карелия, законы о внесении в нее изменений и дополнений, а также законы об административно-территориальном устройстве Республики Карелия.
Следует обратить особое внимание на формулировки, содержащиеся в уставах (конституциях) субъектов Российской Федерации относительно количества голосов депутатов (членов) законодательных органов субъектов Федерации необходимого для принятия закона соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае следует учитывать положения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года № 2-п «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5, 107(часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» [44].
В частности, в указанном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации решил, что положение об общем числе депутатов Государственной Думы РФ, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов.
В мотивировочной части упомянутого постановления Конституционный суд указал, что акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа - 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция Российской Федерации исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов
не может сказаться на итогах голосования.
Несомненно, что в целях обеспечения народного представительства данное правило в полной мере должно быть распространено и на законодательство субъектов Российской Федерации. Не следует забывать, что «закон – разновидность управленческого решения, в котором выражается интерес в первую очередь избирателей. Это основное правило, которое в конечном итоге призвано охранять целостность общества, а также права избирателей, поскольку человеку в обществе, где царит правовой беспредел или произвол, грозит верная гибель». [45]
Процесс принятия закона или законодательный процесс подвергается влиянию различных факторов, в том числе экономических, социальных, политических и других. Многообразие и взаимопроникновение общественных интересов и выражающих их ценностей очень часто ставят законодателя в такое положение, когда он должен выбирать между ними. В той мере, в какой их гармоническое содержание возможно, законодатель должен стремиться выработать решения, способные обеспечить такое сочетание. Зачастую, однако, он вынужден отдавать предпочтение определенным интересам и ценностям или даже защищать одни интересы и ценности в ущерб другим. [46]
В последние годы в политическом лексиконе закрепились слова «лоббизм», «лоббистская деятельность», «группа давления». Целый ряд авторов рассматривают в своих работах взаимоотношения личности и государства через призму функционального представительства – лоббистскую деятельность. Постепенно пришло понимание того, что лоббизм является неотъемлемым элементом политического механизма развитого государства.
Группы давления заинтересованы, как правило, в определенном решении экономических и социальных проблем, а политических – постольку, поскольку решением этих политических проблем определяется решение проблем экономических и социальных [47].
Во многих странах сложились целые системы неформального воздействия групп давления на парламентариев. Это явление получило название лоббизма (от англ. lobby – кулуары [48]), поскольку подобное воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и даже вне стен парламентов. Лоббисты – это агенты корпораций, фирм, банков, профсоюзов, организаций предпринимателей и работодателей и др., которые стремятся любым способом установить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при решении конкретного в комитете (комиссии) или палате. Их деятельность привела к созданию организаций, лоббирующих профессионально по заказу, и приняла столь широкие масштабы, что независимо от морально-этической оценки некоторые государства сочли целесообразным законодательно ее урегулировать, чтобы ввести в определенные рамки.
В период демократических преобразований в России лоббизм стал новой проблемой взаимодействия государственной власти и экономики, власти и личности, приобретающей особый характер в связи с провозглашенными в Конституции Российской Федерации целями создания социального государства, формирования рыночной инфраструктуры.
Это устанавливает новые отношения между органами власти и прежде всего экономическими образованиями нового типа (финансово-промышленными группами, крупными предприятиями, корпорациями и т.д.). Речь идет о создании благоприятной управленческой и правовой среды для рыночной экономики, целого ряда социально-политических институтов, в том числе и лоббизма.
Многие политики, политологи и журналисты, к сожалению, проводят аналогии между лоббизмом и коррупцией, неэтичным и узковедомственным поведением отдельных депутатов. Так, представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации А.А. Котенков утверждал: «Не секрет, что многие законы материализуются как лоббистские. Они нужны не столько обществу, сколько коммерческим структурам… Чем больше государство вмешивается в экономические интересы, тем больше и предприниматели пытаются лоббировать свои интересы…В итоге беспредел. Огромное количество якобы лоббирования на самом деле – грубое выбивание дополнительных кредитов, исключительных прав на квоты, лицензий, льгот при проведении приватизации». [49]
Нельзя сказать, что данная точка зрения не является типичной. Некоторыми выделяются «световой» и «теневой» смысл лоббизма, отмечается как положительные, так и отрицательные его стороны [50]. В частности, указывается, что лоббистская деятельность является посреднической деятельностью между гражданами, организациями и государственными органами, предоставляет возможность отстаивания интересов отдельных лиц, групп граждан, организаций и их объединений в указанных органах, а также возможность группам граждан косвенно участвовать в принятии и реализации правовых и политических решений. [51]
Несомненно, что проблеме лоббизма в органах государственной власти необходимо уделять особое значение. Деятельность лоббистов должна быть упорядочена. Вместе с тем, в настоящее время в Российской Федерации и тем более в ее субъектах не приняты нормативные акты, регулирующие деятельность лоббистов. На данный момент опубликован лишь инициативный проект о лоббизме [52]. Существенным пробелом представленного законопроекта явилось отсутствие в нем положений, допускающих осуществление лоббистской деятельности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Думается, что правовое регулирование законодательного процесса как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов должно в обязательном порядке затрагивать и вопросы лоббистской деятельности.