Оглавление
ВВЕДЕНИЕ 1
ГЛАВА 1. Формирование этапов
законодательного процесса 5
§ 1. Понятие законодательного процесса и его стадии5
§ 2. Правовая основа законодательного процесса
в субъектах Российской Федерации8
ГЛАВА 2. Общее и особенное при формировании
законодательных инициатив в субъектах
Российской Федерации 14
§ 1. Различные подходы к понятиям «законодательная инициатива» и
«субъект законодательной инициативы»14
§ 2. Планирование законодательных инициатив и концепция
законодательной деятельности20
§3. Анализ действий, предваряющих законодательную инициативу23
ГЛАВА 3. Общие принципы организации работы над
законопроектом в органе представительной власти субъекта Российской Федерации 32
§1. Этапы рассмотрения законопроекта32
§2. Специфика организации работы
с «финансовоемкими» законопроектами37
ГЛАВА 4. Принятие законов как составляющая деятельности представительного органа субъекта Российской Федерации 43
§1. Процедура принятия закона43
§2. Факторы, определяющие специфику принятия закона. Лоббирование.48
ГЛАВА 5. Окончательное оформление итогов
законодательного процесса 53
§1. Роль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
в реализации законодательного процесса53
§2. Совершенствование процедуры введения закона в действие59
Заключение 64
Список использованной литературы 68
В теории менеджмента выделяется такая категория как «управленческое решение». При этом принятие управленческого решения является одной из обязательных стадий процесса управления.
Управленческие решения могут быть различного уровня, иметь различный вид и форму. Принимаются решения и при осуществлении государственного и муниципального управления. Решения в данной сфере также имеют различную форму, уровень и силу. Отличительной чертой управленческих решений на уровне государственного и муниципального управления является их документальное оформление, издание в процессе управления правовых актов.
Одной из важных форм управленческого решения в сфере государственного управления является закон.
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации [1] возможно принятие федеральных конституционных и федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодательный процесс осуществляется как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.
Конституция Российской Федерации предусматривает три формы участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе:
1) при разработке проектов федеральных законов – проявлять законодательную инициативу (статья 104), при их прохождении на всех стадиях – инициировать коррекцию законопроектов в нужную сторону и т.д.;
2) в сфере совместной компетенции – еще более активно работать по федеральному законопроектированию, осуществлять собственное правовое регулирование в рамках, установленных Конституцией Российской Федерации;
3) в сфере собственной компетенции – максимально полно реализовать свои возможности для удовлетворения собственных потребностей в законодательном регулировании тех или иных сфер отношений.
В настоящее время, и это отмечается в научной литературе [2], в основной массе субъектов Российской Федерации реализуются, и то не в полной мере, лишь полномочия, указанные в третьем пункте. Второй вариант реализуется почти повсеместно посредством лишь дачи замечаний и предложений на разработанные в федеральном центре законопроекты, и судьба этих замечаний и предложений их авторам с тех пор становится практически неизвестной; если же какие из них и учитываются, то только в грамматическом и синтаксическом плане, но не содержательном, а тем более – концептуальном. Первый вариант реализуется лишь эпизодически, поэтому говорить о нем практически не имеет смысла.
Россия – федеративное государство, для которого чрезвычайно актуальна проблема единства правовой системы. Бурное развитие регионального законотворчества имеет свои положительные и отрицательные стороны. Положительная сторона заключается в том, что происходит «диверсификация» власти, уровень принятия решений приближается к людям, которые реально решают эти проблемы. Отрицательной стороной является то, что при этом разрушается единство правовой системы государства, в ней появляется масса противоречащих друг другу положений. В этой связи особый практический интерес вызывают две последние формы участия субъекта Российской Федерации в законодательном процессе. Благодаря им, на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется собственное законодательное регулирование общественных отношений.
В последнее время особую остроту приобрела проблема соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Так в 1998 году Минюстом России проведена юридическая экспертиза более чем по 5000 нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и дано около 700 заключений о несоответствии их Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Как показывает анализ, наметилась тенденция снижения количества правовых актов субъектов Федерации, несоответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам (в 1997 году примерно по 30 % нормативных правовых актов субъектов Федерации были даны заключения о несоответствии их Конституции и федеральным законам, а в 1998 году они составили около 15 %). [3] Вместе с тем, тот факт, что в настоящее время около 15 % управленческих решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемых в виде правовых актов, незаконны, свидетельствует о недостатках управления процессами их принятия.
Рядом авторов высказывается мнение о том, что роль законодательного регулирования общественных отношений на уровне субъектов Российской Федерации очень скромна, т.к. круг вопросов, подлежащих такому регулированию, крайне ограничен. [4]Можно согласиться с необходимостью расширения по ряду позиций сферы законодательного регулирования субъектами РФ общественных отношений. Вместе с тем сфера применения закона субъекта Российской Федерации и в настоящее время довольно обширна. В связи с этим, непреложным требованием к законам субъектов Федерации становится их юридическая безупречность, экономическая и социальная обоснованность, политическая целесообразность и взвешенность, и т.д.
Как одна из разновидностей управленческого решения в сфере государственного управления закон предполагает выбор определенной альтернативы [5]. То, какая из возможных альтернатив будет избрана, какие последствия в экономической, социальной, политической и иных сферах жизни общества наступят, не в последнюю очередь зависит и от процедуры, правил разработки и принятия закона субъекта Российской Федерации.
К большому сожалению, вопросам управления законодательным процессом на уровне субъекта Российской Федерации в научной литературе уделяется недостаточно внимания. В своей основе данная тема рассматривается как чисто правовая. Проблематика организации законодательного процесса, методологии подготовки закона, исследования факторов, определяющих его принятие, затрагивается мало.
Учитывая сказанное, в работе предпринимается попытка решения ряда практических задач, связанных с разработкой и принятием законов на уровне субъекта Российской Федерации. В указанных целях структура дипломной работы построена по хронологическому принципу и представляет собой этапы разработки такого управленческого решения как закон. Подобное построение наиболее приемлемо для практического использования, т.к. фактически представляет собой модель законодательного процесса.
ГЛАВА 1. Формирование этапов законодательного процесса
Законы субъектов Российской Федерации являются результатом правотворческой деятельности. Правотворчество – составная часть более широкого процесса - правообразования [6]. Правообразование – относительно длительный по времени процесс формирования и оформления юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество [7].
В юридической литературе правотворчество определяется как деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов [8]. В случае с законом следует говорить о законотворчестве.
На наш взгляд, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от понятия законотворчества. Вместе с тем, смешение их порой допускается.
Законотворчество более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают.
Понятие «законодательный процесс» имеет два значения:
1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона);
2) сама эта деятельность. Отличительной чертой законодательной деятельности от иной правотворческой деятельности является то, что она осуществляется либо специально создаваемым органом, который в демократических государствах может быть только представительным [9], либо посредством референдума.