Административно-процессуальное право имеет собственный предмет правового регулирования – процессуальные правоотношения, возникающие в связи с разрешением административных дел. Административно-процессуальное право обслуживает материальные нормы личных отраслей права, не только административного материального права. Основным системообразующим отрасль права является метод предписания (обязывания). Специфика административно-процессуального права выражена также в высокой степени единства его институтов с институтами материального права, которые оно обслуживает и от которых является производным, вторичным. Административно-процессуальное право имеет своеобразную тенденцию систематизации норм, обусловленную различиями в содержании административных дел. Систематизация норм административно-процессуального права выраженного в виде обособленного кодифицированного нормативного акта возможно в пределах отдельных институтов, регулирующих однотипные производства или группы производств. Закономерность и обоснованность тенденции подтверждается наличием ряда кодексов (КоАП, Градостроительного, Кодекса внутреннего водного транспорта и т.д.) и иных консолидированных нормативных актов, регулирующих родственные материальным институты процессуального права. Очевидно, было бы методологически оправданным представлять административное право в виде единства взаимосвязанных равных по значению систем норм – материального административного и процессуального административного права, - используя применительно к ним в этом смысле термин «подотрасль административного права», наряду с другими подотраслями (например, таможенным правом).
Административно-процессуальные правоотношения
Правовое регулирование административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений – административно-процессуальные правоотношения, которые понимаются как урегулированные нормами административно-процессуального права правоотношения между субъектами административного процесса, возникающие в связи с разрешением административных дел. Административно-процессуальные правоотношения имеют ряд общих отличительных признаков, позволяющих выделить их в обособленную группу правоотношений. Особенности связаны с характеристиками элементов административных правоотношений: объекта, субъектов, содержания (субъективных прав и обязанностей субъектов), юридического факта.
Административно-процессуальное правоотношение возникает как вторичное, на основании существующего однотипного административного материального правоотношения. Важнейшим условием возникновения административно-процессуальных отношений является наличие соответствующих административно-процессуальных норм, регулирующих составом и правовые положения участников административного процесса, порядок разрешения административного дела и другие вопросы. В административном правоотношении непосредственно реализуется нормы административно-процессуального права, что опосредованно способствует реализации норм материального административного права.
Объектом, то есть то, по поводу чего сложились административно-процессуальные отношения, следует признать поведение (действия и бездействия) деятельность субъектов правоотношения в качестве участников процесса разрешения административного дела, участников административного производства (процедуры). Это традиционный для процессуальных отраслей права подход к определению объекта процессуальных отношений.
Административно-процессуальные отношения устанавливаются между субъектами, имеющими права и обязанности в качестве участника административного процесса разрешения административного дела.
Субъектами административно-процессуальных отношений могут быть все субъекты материальных административных правоотношений: индивидуальные и коллективные субъекты. В административном процессе они приобретают статус участников административного производства. Следует иметь ввиду, что внешне состав субъектов административных правоотношений и участников административного процесса, то есть разбирательства по административному делу, могут не совпадать. Причина состоит в том, что в производстве по делу могут участвовать представители субъектов правоотношений (представители граждан, государственных органов и т.д.) и иные участники, действующие в интересах обладателя материальным правом, и одновременно являющегося субъектом административных правоотношений, или участвующие в процессе в иных целях (например, осуществления прокурорского надзора).
Содержание административно-процессуальных отношений составляют процессуальные права и обязанности субъектов правоотношений, участников производства по административному делу. Они устанавливаются административно-процессуальными нормами и в своей совокупности образуют требования процессуальной формы деятельности субъектов, порядка (процедуру) разрешения административного дела. Все административно-процессуальные нормы, в каком бы виде они не были сформулированы, могут быть истолкованы как общие или специальные требования к участниками административного процесса, и в конечном счете, как элементы их процессуального правового статуса, положения.
Объем процессуальных правомочий у участников административного процесса не одинаков, что предполагает выделение нескольких групп участников: органы и должностные лица ведущие (организующие) производство по административному делу и принимающие по нему решение; участники производства, заинтересованные в определенном результате разрешения административного дела (заявитель заинтересованного лица, потерпевший, защитник и иные); участники, содействующие выяснению истины по делу (эксперты, переводчики, специалисты и другие); иные участники административного процесса (например, прокурор).
Административно-процессуальные отношения возникают с момента вступления субъекта правоотношений в производство по административному делу, то есть с момента действий или событий, которые свидетельствуют о начале реализации субъектом в добровольном или принудительном порядке процессуальных прав и обязанностей. Юридическими фактами, подтверждающими возникновение административно-процессуальных отношений, соответственно могут быть, например, добровольная подача жалобы, заявление о регистрации и так далее. Или принудительное, например, привлечение в качестве лица, совершившего дисциплинарный проступок, или эксперта, свидетеля по делу.
Административно-процессуальная деятельность занимает наряду с уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, пожалуй, ведущую роль в реализации функций, возложенных на органы внутренних дел. Они направлены как на внутренние элементы системы органов внутренних дел, так проявляется и во внешней управленческой, или, как принято говорить применительно к органам внутренних дел, административной деятельности. В деятельности ОВД имеют место различные виды производств, что определяется разнообразием разрешаемых административных дел. Это служебно-кадровые, дисциплинарные и поощрительные производства; производства по регистрации граждан по месту их жительства и пребывания, мигрантов, оружия, транспорта; лицензирование частной деятельности и охранной деятельности, иные разрешительные процедуры; масса контрольно-надзорных производств и процедур, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности; производства по жалобам граждан; основное юридическое производство – производство по делам об административных правонарушениях. Нормотворческие и иные административно-правового статуса органы внутренних дел и их должностные лица во внешней административной деятельности выступают в качестве властных участников, уполномоченных вести производство по административным делам и принимать по ним решения. При обжаловании действий органа внутренних дел или должностного лица, они участвуют в административном процессе в качестве заинтересованной стороны.
Административно- процессуальное законодательство в зарубежных странах
Для сравнения рассмотрим некоторые примеры зарубежного законодательства об административном процессе, которое имеет давние традиции. Строгие формализованные правила издавна регламентировали деятельность должностных лиц и государственных органов и учреждений.
Одной из первых кодификаций в Европе были австрийские законы об общем административном процессе и об административном исполнении 1925 г. В 1928 схожая кодификация была проведена в Польше и Чехословакии, в. 1930 г. в Югославии был принят Закон об общем административном процессе. В 1955 г. в Чехословакии принимается новое постановление об административном процессе, а в Венгрии в 1957 г. и в Польше в 1960 г. были приняты новые законы, об общем административном процессе. В 1956 г. принят новый югославский закон об общем административном процессе, изменения в него были внесены в 1965 г.
В основном во всех вышеупомянутых законах речь идет об общих правилах для большей части государственных органов, трудовых и других организаций, регулирующих выполнение различных действий, принятие актов и т.п., права и обязанности сторон, участвующих в административном процессе. Закреплены такие принципы административного процесса, как законность, защита прав граждан и публичного интереса, материальная истина, заслушивания сторон, свободная оценка доказательств и др. Определены статусы участников административного процесса, стороны, действия и ход административного процесса.