Так же необходимо указать, что органы государственного управления и местного самоуправления при реализации функций свободны в выборе методов их осуществления. Они осуществляют свою деятельность в пределах закрепленных правовых и организационных форм, которые найдут отражение далее в соответствующих главах нормативного правового акта, определяющих правовой статус конкретных органов.
При разъяснении особенностей создания, целей и систем республиканских органов государственного управления, необходимо определить, что общая цель данных органов - проведение государственной политики в соответствующей сфере (отрасли), осуществление управленческих функций в ней, координация деятельности других органов государственного управления и иных государственных организаций в соответствующей сфере (отрасли).
Закрепить сферу ведения данных органов - соответствующая сфера (отрасль) государственного управления, указав, что сферы могут быть: экономической, социально-культурной, безопасности и правопорядка, межотраслевая. Сферы объединяют соответствующие отрасли (образования, культуры, здравоохранения и т.д.), управление в которых осуществляется соответствующими министерствами (государственными комитетами). Следует назвать все возможные управленческие отрасли.
Здесь также желательно закрепить, что республиканские органы государственного управления несут ответственность за достижение целей,
выполнение поставленных перед ними задач в соответствующей сфере (отрасли). Они образуются, реорганизуются, и упраздняются Президентом Республики Беларусь. Их правоспособность возникает с момента принятия решения Президентом об их создании.
Также в необходимо было бы включить соответствующие нормы Указа Президента № 289 от 5 мая 2006 г. с изм. и доп. «О структуре Правительства Республики Беларусь»[29], устанавливающего, что систему данных органов формируют министерства и государственные комитеты, а также государственные организации, наделенные управленческими полномочиями по определенным вопросам. При этом нужно иметь ввиду, что понятия «структура Правительства» и «система подчиненных ему органов» не являются идентичными.
При определении особенности правового статуса и общей компетенции республиканских органов государственного управления необходимо было бы отразить особенности подчиненности республиканских органов государственного управления, взаимоотношения с иными органами, в том числе Национальным собранием, органами государственного управления на местном уровне, особенности назначения руководителей.
Определяя их компетенцию, следует отметить, что они относятся к органам отраслевой или межотраслевой компетенции (в отличие от Совмина и исполкомов, относящихся к органам общей компетенции или органов, подчиненных Президенту (Администрация Президента Республики Беларусь, Совет безопасности и иных), относящихся к органам специальной компетенции.
Желательно было бы указать пределы компетенции, установив, что в пределах своей компетенции республиканские органы государственного управления вправе давать обязательные указания подчиненным им органам и организациям, а для функциональных органов - также в отношении организационно не подчиненных им органов (организаций) по вопросам реализации ими определенной функции.
Необходимо установить, что данные органы по своему статусу относятся к единоначальным. Для решения важных (основных) вопросов развития соответствующей сферы (отрасли) создается коллегия. Требует определения вопрос о соотношении единоначалия и коллегиальности (по аналогии с Законом о Совмине). Желательно также установить перечень вопросов, требующих рассмотрения на коллегии. Также можно предусмотреть, что определенной формой коллегиальности является опрос руководящих работников республиканского органа государственного управления о проекте принимаемого решения.
Также следует закрепить акты, издаваемые республиканскими органами государственного управления и предъявляемые к ним требования.
При определении структуры и порядка деятельности республиканских органов государственного управления, целесообразно закрепить, что республиканские органы государственного управления имеют структуру, позволяющую им реализовывать поставленные перед ними цели и задачи. Их структура и штатная численность утверждаются руководителем. В структуре могут создаваться департаменты, главные управления, управления, отделы, инспекции и др. структурные подразделения. Отдельные структурные единицы могут иметь статус юридических лиц, решения о создании которых принимаются Президентом (может быть Правительством). Структурные подразделения со статусом юридического лица наделяются властными полномочиями, организационной обособленностью и могут иметь в своем подчинении систему нижестоящих подчиненных органов государственного управления.
Организация работы в республиканских органах государственного управления строилась бы на основе распределения обязанностей между руководителем и его заместителями, и между структурными подразделениями по направлениям деятельности соответствующего органа, что закрепляется в соответствующих положениях, утверждаемых руководителем органа.
В соответствии с распределенными обязанностями руководители несут персональную ответственность за организацию и эффективность работы возглавляемого направления деятельности, выполнение возложенных полномочий.
Следовало бы также закрепить правовой статус Министра на основе норм Указа Президента № 692 от 21 ноября 2001 г. «Об утверждении положения о министре Республики Беларусь»[33].
При определении особенностей правого статуса иных государственных организаций, подчиненных Правительству, необходимо указать, что они создаются на основании актов Президента. Цель их создания - совершенствование государственного управления, проведения единой политики в соответствующих отраслях. Задачи данных организаций конкретизируются в положениях о них. Данные организации по своему статусу приравниваются к государственным органам. Они обладают государственными властными полномочиями и осуществляют общие функции государственного управления. Могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных для коммерческих организаций и при определенных условиях вправе хозяйствовать.
Давая определение территориальным органам (подразделениям) республиканских органов государственного управления, подчиненных
Правительству нужно регламентировать их статус как местных органов государственного управления, созданных в соответствующих административно-территориальных единицах, подчиненных создаваемым их республиканским органам государственного управления. Цель этих органов -реализация полномочий республиканских органов государственного управления в соответствующих административно- территориальных единицах. Они наделяются полномочиями по осуществлению функций государственного управления. Соответственно, отдельно необходимо легально закрепить их связь с местными исполкомами и взаимоотношения с ними.
Разъясняя сферы (отрасли) государственного управления, контроль и надзор, следует отразить основные векторы развития соответствующих отраслей, решаемые в них задачи, а также установить, в каких системах органов осуществляется и по каким направлениям контроль и надзор.
Следует установить, что это - основная функция государственного управления. Определить его основные виды и соотношение с административным надзором. Это важно для легального закрепления понятий и унифицированного их применения.
Важно в нормативном правовом акте установить, что в положениях о республиканских органах государственного управления следует закреплять систему контрольно-надзорных органов в соответствующей сфере (отрасли) и основные направления проведения контрольно-надзорных проверок. Для их осуществления в республиканских органах государственного управления следует создать специальные структурные подразделения.
Вообще исключить из нормативного правового акта вопрос о правовом регулировании контроля и надзора невозможно, т.к. таким образом мы исключим важную часть из сферы государственного управления (его основную функцию), одновременно существенно ограничив пределы нормативного правового акта.
Действие нормативного правового акта не будет распространяться на органы законодательной и судебной власти, органы контроля и надзора (Прокуратура, Комитет государственного контроля Республики Беларусь).
Такой подход обеспечил бы комплексное, взаимосогласованное решение важнейших задач в сфере государственного управления.
Нормативный правовой акт должен занять место системообразующего законодательного акта в области государственного управления и местного самоуправления. Иные нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере правоотношений, разрабатываемые и принимаемые в дальнейшем, должны были бы включаться в данный нормативно-правовой акт или учитывать его положения.
Реализация нормативного правового акта не повлекла бы увеличения расходов и осуществлялась бы в пределах средств, выделяемых на эти цели из республиканского и местных бюджетов.
Кодификация нормативных правовых актов в области государственного управления и местного самоуправления способствовала бы их совершенствованию, достижению оптимального внутреннего единства, согласованности данного вида общественных отношений, а также стабильности как определяющих условий их эффективности. Это было бы достигнуто за счет: системности и комплексности правового регулирования на основе установления единых принципов государственного управления; введения преимущественно норм прямого действия, без изменения функций и компетенции органов государственного управления.