В действующем законодательстве понятия "орган исполнительной власти" и "орган государственного управления" используются либо как равнозначные (хотя, как правило, в законодательстве понятие "орган исполнительной власти" используется редко), либо "орган исполнительной власти" понимается шире, нежели "орган государственного управления" (см., например, абз.2 ст.107 Конституции, ст.1, Указ Президента № 289 от 5 мая 2006 г. с изм. и доп. «О структуре Правительства Республики Беларусь» [29] ) Понятно, что отождествление понятий "исполнительная власть", "государственное управление" не может претендовать на точность и универсальность, так как под органом государственного управления понимаются и Правительство, и исполнительный комитет, и министерства, ведомства, и администрация государственного предприятия, организации и учреждения. Однако далеко не все перечисленные органы (должностные лица) могут именоваться органами исполнительной власти. В этой связи возникает вопрос и о структурных образованиях исполнительного аппарата (отделы, управления, комитеты). Таким образом, исполнение, как практическое выражение исполнительной власти, видимо, не может быть отождествлено с механизмом или системой государственного управления.
Исходя из вышесказанного, автор видит необходимость создания нормативного правового акта, основная цель которого заключается в кодификации законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области государственного управления и местного самоуправления, путем комплексного правового регулирования данных общественных отношений, возможном заполнении пробелов, согласованном развитии и применении законодательства о государственном управлении и местном самоуправлении, установлении новых правовых категорий, отвечающих современным требованиям государственного развития, с введением в максимально возможной степени норм прямого действия.
Нормативный правовой акт основан был бы на принципе отнесения отдельных правовых норм по характеру регулируемых ими общественных отношений к нормам, регулирующим схожие общественные отношения, регламентирующим вопросы государственного управления и местного самоуправления. Критерием кодификации актов законодательства о государственном управлении и местном самоуправлении выбран был бы критерий повышения эффективности правового регулирования в рассматриваемой области общественных отношений, включающий как общие вопросы государственного управления и местного самоуправления и его отдельных компонентов, так и вопросы, связанные с этой деятельностью.
Исходя из вышеизложенного, государственное управление могло бы быть определено в нормативном правовом акте как одна из форм деятельности уполномоченных государственных органов, состоящая в практической осуществлении государственно-властных полномочий, а так же в непосредственном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.
При определении в нормативном правовом акте понятия «органы государственного управления» за основу могло бы быть использовано определение «государственного органа», используемое в Законе Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» [23]. В соответствии с данным Законом под государственным органом понимается образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности. Для целей данного нормативно-правового акта под государственными органами понимаются также государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов, работники которых в соответствии с законодательными актами, закрепляющими их правовой статус, являются государственными служащими.
В силу объективно существующей сложной нормативной природы рассматриваемых общественных отношений, наиболее приемлемым вариантом кодификации в рассматриваемой области является закрепление в нормативном правовом акте исходных, наиболее важных положений, определяющих деятельность Правительства Республики Беларусь, республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, органов государственной управления, не входящих в систему органов исполнительной власти, а также органов местного управления и самоуправления.
В содержательном плане основой для регламентации соответствующих отношений на уровне нормативного правового акта, станут Указ Президента № 289 от 5 мая 2006 г. с изм. и доп. «О структуре Правительства Республики Беларусь» [29] и закон Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. № 617-XII «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [25].
К предмету правового регулирования нормативного правового акта следовало бы отнести общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования государственного управления и местного самоуправления, и включить следующие основные положения определяющие: отношения, возникающие в процессе формирования органов государственного управления и местного самоуправления; особенности правового статуса органов государственного управления (органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции); основные цели и общую компетенцию республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь; полномочия органов местного управления и самоуправления; систему самоорганизации населения, включая функционирование институтов непосредственной демократии по месту жительства для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения.
В нормативном правовом акте не предусматривалось бы включение положений о полномочиях органов государственного управления и местного самоуправления, закрепленных в других законодательных актах комплексно регулирующих те или иные вопросы, и тем более кодексов (Налогового, Жилищного и др.), поскольку это нарушит целостное правовое регулирование особой группы общественных отношений. В соответствующих законодательных актах систематизированию закреплялись бы как полномочия органов государственного управления, так и полномочия органов местного самоуправления в определенной области. I
В нормативном правовом акте не целесообразно было бы закреплять все организационно-правовые формы республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь, поскольку Президент Республики Беларусь может образовывать любые республиканские органы государственного управления. Исключение составляет отраженная в Конституции Республики Беларусь организационно-правовая форма министерства.
Характеризуя предмет правового регулирования нормативного правового акта необходимо было бы упомянуть особую группу республиканских органов государственного управления, подчиненных только Президенту Республики Беларусь либо обеспечивающих его деятельность (Администрация Президента Республики Беларусь, Совет Безопасности Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь, Национальный статистический комитет Республики Беларусь Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь).
В эту группу условно можно отнести государственные органы которые в соответствии с законодательством являются специально уполномоченными государственными органами, подчиненными Президенту Республики Беларусь, а также государственные организация выполняющие отдельные функции республиканских органов государственного управления (Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, Национальная государственной телерадиокомпания Республики Беларусь, Национальная академия наук Беларуси, Национальный банк Республики Беларусь).
Принимая во внимание, что данные государственные органы не входят в систему органов исполнительной власти, а также характер и круг их деятельности, целесообразно было бы определить их как органы государственного управления, не входящие в систему органов исполнительной власти.
В связи с этим, в нормативный правовой акт будет включено общее положение о том, что решение о создании, упразднении и реорганизации таких органов принимается Президентом Республики Беларусь, без указания целей их создания.
Общих положениях необходимо было бы закрепить механизм государственного управления, включающий функции, формы и методы государственного управления, дав им определения.
Общие функции государственного управления целесообразно было бы перечислить, дав им краткие характеристики, т.к. они осуществляются всеми органами государственного управления и местного самоуправления без исключения, но со своей спецификой, которая отражается в специальных функциях, закрепляемых в конкретных положениях об органах государственного вправления и исходящих из поставленных пред ними целей и задач. К основным общим функциям государственного управления и местного самоуправления, осуществляемым всеми органами относятся планирование, организация, регулирование, руководство, координация, контроль, учет.