Проблема повышения эффективности деятельности казначейских органов чрезвычайно обострилась в последнее время в связи с проведением целого ряда преобразований, как уже осуществленных в бюджетной сфере, так и проводимых в настоящее время, например в связи с реформированием местного самоуправления. В этой связи универсализация подходов к решению одних и тех же проблем в такой стране, как Россия с ее чрезвычайно различающимися по регионам и муниципальным образованиям условиям хозяйствования, не может сулить успеха. Поэтому централизация кассового обслуживания исполнения всех бюджетов через Федеральное казначейство (даже если бы это было признано целесообразным на определенный отрезок времени) вряд ли будет однозначно плодотворной. По крайней мере, об этом свидетельствует уже накопленный опыт, демонстрируя не только положительные моменты и достижения подобной централизации кассового обслуживания исполнения бюджетов, но и существенные недостатки.
Обобщение практики кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов через Федеральное казначейство позволяет утверждать, что наиболее полно преимущества казначейского исполнения региональных и местных бюджетов проявляются в дотационных регионах. Кассовое обслуживание через Федеральное казначейство позволяет высокодотационным субъектам РФ и муниципальным образованиям решать острые проблемы, связанные со своевременной выплатой заработной платы работникам бюджетной сферы, а также восстанавливать доверие поставщиков бюджетных услуг.
Однако экономически крепкие и финансово благополучные субъекты РФ, создавшие свои собственные региональные казначейства, не ощущают тех преимуществ, которые несет с собой централизация кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов через Федеральное казначейство.
Положительные моменты функционирования казначейств на региональном и городском (крупных городов) уровнях проявляются в таких результатах, как:
возможность получать в любой момент оперативную информацию о состоянии исполнения бюджета, о предстоящих объемах и направлениях расходования средств, что позволяет менять приоритеты в расходовании бюджетных средств и определять общую потребность в ресурсах;
усиление контроля за бюджетными потоками, в том числе за состоянием кредиторской задолженности;
повышение эффективности использования бюджетных средств за счет не только лучшего контроля за целевой направленностью бюджетных расходов, но и за счет обеспечения своевременности и рациональности расходования ресурсов;
ускорение оборачиваемости бюджетных средств за счет сокращения времени пробега средств от распорядителя до конечных получателей;
внедрение специальных программных продуктов, существенно повышающих производительность труда казначейских работников (правда, это направление дает больший эффект при централизации процессов кассового обслуживания исполнения бюджетов).
3. Повышение эффективности казначейского исполнения бюджетов
В редакции Бюджетного кодекса РФ, действующей с 1 января 2008 г., исключена ст. 215, где говорилось, что "в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов".
Представляется обоснованным рассматривать понятие "казначейское исполнение бюджетов" как исполнение бюджетов всеми участниками этого процесса на принципах, выражающих отличительные признаки казначейских методов и технологий. Главные из них - осуществление органами Федерального казначейства операций распределения в соответствии с нормами бюджетного законодательства поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням с зачислением на счета соответствующих бюджетов и переход к единому счету бюджета, в основном предопределяющие остальные отличительные признаки такого их исполнения.
К ним относятся следующие: применение системы лицевых счетов бюджетных учреждений, отражающих движение денежных средств исходя из предусмотренных объемов финансирования, лимитов бюджетных обязательств, кассовые расходы и остатки бюджетных средств; доведение бюджетных средств с единого счета бюджета непосредственно (минуя промежуточные звенья управления) до конечных бюджетополучателей; создание новых условий для повышения оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств; широкое внедрение в органах Федерального казначейства автоматизированной системы кассового исполнения бюджетов, явившееся исходным условием для инициирования поэтапного перехода к комплексной автоматизации в бюджетном процессе с охватом всех его участников. И, конечно, важным признаком казначейского исполнения бюджетов является также участие органов Федерального казначейства по всей вертикали бюджетной системы РФ в проведении и учете кассовых операций в порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов с составлением отчета о кассовом их исполнении.
В казначейском исполнении бюджетов, включая проведение кассовых операций, участвуют и исполнительные органы власти (их финорганы). Например, составление платежных документов для осуществления "через кассу" бюджетных расходов, при санкционировании расходов бюджета, которые в условиях казначейского его исполнения требуют обязательного обоснования подтверждающими документами. Поэтому кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства можно рассматривать как часть казначейского исполнения бюджетов.
В условиях отказа от рассредоточения средств бюджета по многочисленным счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей этих средств и перехода на единый счет бюджета качественно расширяются возможности органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований в маневрировании средствами бюджета, за счет чего резко уменьшается вероятность возникновения кассовых разрывов и, соответственно, сокращается или отпадает потребность в привлечении кредитных ресурсов на их покрытие. Это, как и повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля, а также прозрачности расходования средств, важное условие, характеризующее эффективность казначейского исполнения бюджетов.
Эффективность - относительный показатель. Экономическая эффективность характеризуется отношением полученного результата к затратам на его достижение. Когда речь идет об оценке эффективности казначейского исполнения бюджетов, данный подход нельзя не учитывать, но он не исчерпывает все критерии, требующиеся для ответа на вопрос о повышении эффективности такого их исполнения. Вот почему речь должна идти о повышении социально-экономической эффективности, которая не обязательно может определяться в денежном выражении.
В сложившихся условиях реформирования бюджетной системы Российской Федерации на принципах бюджетного федерализма и отказа от централизованно построенной вертикали финансовых органов с двойным подчинением их на региональном и местном уровнях важное значение приобрело проведение и учет кассовых операций в порядке кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов в едином государственном органе - системе Федерального казначейства, что наряду с требованием соблюдения принципа единства бюджетной системы отвечает сочетанию интересов всех уровней власти. В реализации таких возможностей состоит, прежде всего, социально-экономический эффект от перехода на казначейское исполнение бюджетов.
Проблема сочетания федеральных, региональных и местных интересов в условиях казначейского исполнения бюджетов наилучшим образом может быть реализована при законодательно установленной возможности использования соответствующих вариантов казначейского исполнения бюджетов, предусматривающих принципиальные условия разграничения функций такого их исполнения между территориальными (региональными, местными) органами власти (их финорганами) и органами Федерального казначейства. Такими вариантами могут быть следующие:
первый - в функции региональных и местных исполнительных органов власти (их финорганов) входят организация исполнения и исполнение территориального бюджета с использованием казначейских методов и технологий через единый счет бюджета, за исключением кассового обслуживания, возложенного на органы Федерального казначейства;
второй - при имеющейся возможности у территориальных органов исполнительной власти финансового обеспечения проведения и учета кассовых операций с использованием казначейских методов и технологий за счет собственных доходов территориальных бюджетов и при наличии в собственности (пользовании, управлении) необходимого для этого имущества, а также соблюдении соответствующих стандартов казначейского исполнения бюджетов территориальный орган Федерального казначейства не должен иметь права отказать исполнительному органу власти в передаче ему (непосредственно его финоргану) своей функции по проведению и учету кассовых операций, за исключением операций, не подлежащих передаче при любых вариантах;
третий вариант - в функции территориальных органов Федерального казначейства входит проведение и учет кассовых операций (кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов), за исключением случаев, когда проведение и учет этих операции передаются по соглашению исполнительным органам власти по их инициативе и при соблюдении последними предусмотренных условий для их передачи. К таким условиям, содержащимся в ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ, относятся: финансовое обеспечение их реализации собственными средствами и наличие необходимого для этого имущества. Вместе с тем при их соблюдении не предусматривается обязательность положительного решения со стороны органов Федерального казначейства. Целесообразно добавить к указанным условиям соответствие стандартам казначейского исполнения бюджетов, утверждаемым Федеральным казначейством, разработка которых предусмотрена правительственной Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, а также установить порядок обязательного принятия положительного решения по данному вопросу при соблюдении всех этих условий. Кроме того, следовало бы возложить на органы Федерального казначейства надзор за их соблюдением региональными и местными исполнительными органами власти (их финорганами).