1)раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения;
2)составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание;
3)предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства;
4)разрешение на открытие торгов и базаров;
5)отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог;
6)содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны;
7)местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию; представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.
К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось:
1)разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении;
2)дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих;
3)дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих;
4)представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;
5)дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня;
6)раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства;
7)рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов;
8)рассмотрение жалоб на действия земских управ.
Положение 1864 года не содержало четкого определения функций земств. Основной их задачей считалось упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились:
1)заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями;
2)попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности;
3)управление взаимным земским страхованием имущества;
4)участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении);
5)раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство;
6)взимание и расходование местных сборов.
Земские управы были исполнительными органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания были лишены этого права.
Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.
Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура председателя утверждалась губернатором.
В обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме того их обязанности включали: составление губернских смет, раскладок и отчетов; подготовка нужных собранию сведений и заключений; надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм; представление в суде интересов земства по имущественным делам; распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.
В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также образование канцелярий при них.
Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.
В 1867 году был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.
Правительство, опасаясь влияния земских учреждений, ограничило их компетенцию узким кругом чисто хозяйственных дел, из пределов которых земства не имели права выходить. Отделив хозяйственную область от общей администрации, правительство раздробило местное управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.
Несмотря на эти ограничения и столь надежный состав земских учреждений, правительство, предоставив им заботу о местном хозяйстве, лишило их самостоятельности даже в указанных пределах. Земские учреждения не имели своих исполнительных органов, не обладали принудительной властью; они должны были действовать только через полицию. Они были лишены права общаться друг с другом, были поставлены под строгую опеку и контроль губернатора и министра внутренних дел, которые могли приостановить любое постановление земских собраний.
Но и в таком урезанном виде земства внушали опасение самодержавию. Поэтому земская реформа была введена не одновременно и не повсеместно. Введение земских учреждений началось с февраля 1865 года и растянулось на длительный срок. К концу 70-х годов земства были введены только в 35 губерниях Российской империи.
1.3.Законодательное обеспечение реформ.
К началу губернской реформы 1775 г. система органов местной власти и управления, созданная Петром I, была полностью разрушена. Екатерине II пришлось не восстанавливать, а создавать новую систему местных органов. В период своего правления она издала множество актов, которые составили правовую основу реформы местного самоуправления. Один из них Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 г. В этом нормативном акте высокое значение должности губернатора, его подчинение только Сенату и императрице. Усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и функции. Указ направлен на укрепление и усиление роли местного управления, которое представлялось слабым звеном, но упрочение его могло повлиять на всю систему государственного управления. Екатерина II исходила из того, что империя как «целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребуду», считала «самонужнейшим делом» приспособление должности губернатора к интересам императрицы.
Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим “недремлющим оком соблюдение и выполнение указов, узаконений, изобличение с помощью губернского прокурора лихоимцев, взяточников, казнокрадов как врагов отечества, попечительство о земледелии, как источнике всех сокровищ и богатств государства, о промыслах, торговле, сохранении тишины и безопасности верноподданных, руководство чиновниками провинциальных, уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года, составление отчетов, сбор податей и др. Губернатор получал огромную власть, ему подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления — все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения.
В свете уроков народной войны, потрясшей императорский режим, Екатерина II решительно перестроила губернское управление. 7 ноября 1775 г. издан Указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», подготовленный с помощью вельможных бюрократов.
Констатированы недостатки местного управления, которое не обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило народную войну, не смогло сохранить порядок, не справилось с массовыми выступлениями, которые были подавлены армией.
Исправление положения виделось на путях усиления всех звеньев, в том числе и особенно местного звена, всего самодержавного управления.
Преобразовав таким образом местное управление, Екатерина намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи.
В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое Положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.