Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.
В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра I в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 г.
Результатом городской реформы было принятие Городового Положения 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи реформ.
В 1892 г. было принято еще одно Городовое Положение, которое внесло коррективы в избирательное право.
Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления.
Статья 2 Городового Положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.
Принятие Городового Положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.
В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала «освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения». Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.
Отдавая приоритет развитию производства и различного рода промыслов, Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок создания всех без исключения производств, приносящих людям пользу:
«Мещанин волен заводить станы всякого рода и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания».
Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено всего 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.
Анализ Городового Положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на создание как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.
В целях развития торговых отношений, свободного движения товаров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз производственных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепятственным для всех граждан сельской и городской местности.
Развитие производственного самоуправления осуществлялось по видам ремесел. Ремесла делились на цехи, или ремесленные управы. Управы и цехи формировались на основе экономического интереса по определенным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит «Управы или цехи установить из одинакого ремесла». Аналогичное указание имеется в ст. 9 и 28. Производственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.
Органы и формы осуществления местного самоуправления, согласно Городовому Положению, приобретают более совершенный, структурированный характер. Так, в соответствии с Городовым Положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремесленные управы — свое.
На уровне города в качестве органа местного самоуправления избирались городская общая Дума и городская шестигласная Дума. Исполнительную власть представлял городской Магистрат, выполнявший решения городской Думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненности. Внизу - гильдии, цехи и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди; наверху - городская общая Дума и городская шестигласная Дума, как органы представительные.
Городская общая Дума избиралась, согласно ст. 29, 30, 157 Положения, на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каждая из названных групп граждан имела 1 голос в городском обществе.
Шестигласная городская Дума избиралась на заседании общей городской Думы. Городской Голова, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.
К формам проявления местного самоуправления можно отнести выборы в общую городскую Думу, в которых принимали участие все перечисленные группы населения, сходы, собрания горожан, а также отдельных профессиональных цехов и ремесленных управ. Управы избирали сроком на один год своих Управных Старшин и Старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ремесленной организации и представляли интересы своих организаций в общей городской Думе.
Кроме того, согласно ст. 11 Ремесленного Положения все ремесленные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремесленного Главу, который представлял их интересы в городской шестигласной Думе. Как видно, представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.
Таким образом, выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.
Что касается законодательного обеспечения Земской реформы Александра II-го то она проводилась на основе «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года. Создание земств не предусматривалось в волостях и на всероссийском уровне. Правительство мешало и общению отдельных земств. Введение земских учреждений происходилов 35 губерниях[14], т. е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины страны – Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 35 губерниях, на которые распространялось действие закона, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867г. – ещё в 9, а в 1868 – 1879гг. – в остальных 6 губерниях.
Ещё одним нормативно-правовым актом, обеспечивающим реформу местного самоуправления является «Городовое положение» 1870 года, которое строго регламентировало деятельность Городской думы, поскольку, как записано в документе, «Городская дума представляла собой все городское общество» (ст. 54), в сферу ее компетенции входили дела, касающиеся жизни города, и предоставлялось право действовать от имени городского общества. Дума могла назначать должностных лиц городского общественного самоуправления и определять размер их содержания; насущные вопросы установления, увеличения или уменьшения городских сборов и налогов, а также недоимок по городским сборам разрешались думой на основе соответствующих регламентирующих документов. В ходе ее заседаний рассматривались и утверждались городские сметы расходов, а также отчеты о сборе и расходовании средств, о распоряжении городским имуществом. Регламентация действий исполнительной власти городского общественного управления, в том числе определение общего порядка ее действий и подробные инструкции по конкретным вопросам, утверждение постановлений по вопросам городского благоустройства и утверждение изменений в плане города, - все это находилось в ведении общественного самоуправления. Дума принимала пожертвования в пользу города и разрешала осуществление займов и принятие других обязательств от имени города (ст. 55).
Кроме того, положение предусматривало публикацию решений думы в особом издании, которое учреждалось органами общественного самоуправления (ст. 68).
На исполнительный орган - городскую управу - возлагалось непосредственное управление делами городского хозяйства, решение текущих вопросов, исполнение распоряжений думы (ст. 72). Численный состав управы определялся думой, но должен был составлять не менее двух человек, кроме председателя (городского головы) (ст. 70). Для принятия соответствующих мер в чрезвычайных случаях, либо для непосредственного управления отдельными отраслями городского хозяйства, дума могла, по представлению управы, учреждать особые исполнительные комиссии, временные или постоянные (ст. 73). Причем, если городская управа большинством голосов признавала постановление думы противозаконным, то, не приводя его в исполнение, могла обратиться к губернатору, который передавал дело в губернское по городским делам присутствие (ст. 80). Так же мог поступить городской голова в случае, когда принятое большинством голосов решение городской управы не соответствовало закону (ст. 76). На члена управы, который в случае необходимости мог заменить городского голову, возлагались обязанности контроля за казначейской частью; выдача купеческих и промысловых свидетельств и других торговых документов; хранение ценных бумаг, «крепостных актов» на здания и сооружения, находящиеся в городской собственности; надзор за поступлением городских доходов, а также ведением финансовой отчетности. Другой член Управы обязывался осуществлять контроль за соблюдением санитарных норм и правил в торговых заведениях с помощью базарных смотрителей и старшин; следить за своевременным сбором налогов с торговых помещений и «других пустопорожних мест, существующих в городе для публичной торговли и промысла»; обеспечивать меры по охране правопорядка в публичных торговых местах, а также во время проведения ярмарок. Еще одному члену Управы надлежало наблюдать за поддержанием в надлежащем виде городских зданий, богоугодных заведений, содержащихся на средства города, мостовых и тротуаров, мостов, освещением мостов и улиц, общественных бульваров и загородного сада, а также водопровода; осуществлять закупку леса и других строительных материалов для нужд города, включая дрова для отопления общественных зданий; и контролировать соблюдение городского плана застройки. Сведения о распределении обязанностей между членами управы позволяют представить круг вопросов, которые приходилось решать исполнительному органу общественного управления.