В целом Верховный Суд Российской Федерации по заявлениям сторон достаточно интенсивно участвует в оценке компетенции участников правотворческой деятельности. Так, например, Магаданское областное общество охотников и рыболовов обратилось в суд с жалобой, в которой просило признать недействительным приказ Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 315 «О предоставлении права на охоту». По мнению заявителя, акт издан неправомочным органом, его содержание противоречит постановлениям Правительства Российской Федерации, во исполнение которых он принят. Для вынесения решения суду пришлось рассмотреть и оценить компетенцию не только самого правотворческого органа, но и его предшественников. Были исследованы нормативные правовые акты, устанавливающие полномочия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации в области охраны и регулирования использования животного мира на территории России. Суд установил, что по вопросам компетенции министр издает приказы, распоряжения, указания и инструкции. Это позволило ему сделать вывод о том, что приказы, регламентирующие порядок выдачи удостоверений на право охоты, изданы компетентным правотворческим органом в пределах его полномочий»[26].
Таким образом, признаками нормативного правового акта являются:
1) издается в установленном заранее порядке уполномоченными субъектами в пределах их компетенции;
2) содержит правовые нормы, правила поведения;
3) обязателен для неопределенного круга лиц;
4) рассчитан на неоднократное применение;
5) направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
1.3 Основания оспаривания нормативного правового акта
Основная задача суда при рассмотрении и разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта - это проверка (оценка) законности такого акта. Критерии оценки законности нормативных правовых актов судом и соответственно оснований их судебной проверки должны быть детально регламентированы процессуальным законом. Однако действующее процессуальное законодательство не предусматривает полный перечень оснований судебной проверки нормативных правовых актов.
Согласно ч. 4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. В АПК РФ, таким образом, выделяется два основания проверки спорного нормативного правового акта: соответствие акта нормативному правовому акту большей юридической силы и компетенция органа или должностного лица, принявшего спорный акт. При этом конкретные критерии (показатели), по которым суд должен оценивать соотношение указанных актов и компетенцию органа (лица), в АПК РФ не содержатся.
Что касается ГПК РФ, то он вообще не предусматривает специальной нормы, регулирующей основания проверки оспоренного нормативного правового акта. Лишь косвенно, из содержания ст. 253 ГПК РФ, можно вывести, что суд осуществляет проверку спорного акта с точки зрения его соответствия закону или иному нормативному правовому акту, обладающему большей юридической силой, и, кроме того, суд проверяет спорный акт на предмет возможного нарушения этим актом компетенции субъекта, обратившегося в суд в порядке ч. 2 ст. 251 ГПК РФ. Подобный уровень правовой регламентации оснований проверки нормативных правовых актов судами общей юрисдикции и арбитражными судами вряд ли можно считать приемлемым.
Указанный недостаток в правовом регулировании вынужден был в значительной мере компенсировать Пленум Верховного Суда РФ, который в постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48[27] (п. 16-24) дал судам достаточно развернутые разъяснения, которые конкретизируют основания, по которым могут оспариваться и проверяться нормативные правовые акты при осуществлении судом нормоконтроля.
Основания проверки нормативного правового акта - комплекс взаимосвязанных критериев, с помощью которых суд оценивает законность оспоренного акта. Этот комплекс включает в себя такие критерии, как законность содержания нормативного правового акта, форма акта (в широком смысле) и компетенция органа (лица), принявшего этот акт. Ю.А. Тихомиров выделяет общие, конституционные и конкретные критерии законности правовых актов. При этом к общим критериям автор относит: правомочность субъекта, принимающего акт; соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; правильный выбор формы акта; соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу[28]. Подобная классификация критериев законности правовых актов представляется вполне правомерной.
Проверка законности нормативного правового акта прежде всего означает оценку содержания оспариваемых правовых норм на предмет его соответствия правовым предписаниям, содержащимся в российских нормативных правовых актах большей юридической силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Проверка правовой нормы по содержанию - это оценка соответствия модели правового регулирования, которая предусматривается данной нормой, той модели регулирования отношений, которая установлена нормой, обладающей большей юридической силой.
Как известно, наименьшей юридической силой в нормативно-правовой системе Российской Федерации обладают нормативные правовые акты муниципального уровня. Они могут быть проверены судами общей юрисдикции и арбитражными судами на предмет их соответствия нормативным предписаниям регионального, федерального и международного уровня. Кроме того, суд может проверить их на соответствие уставу муниципального образования и иным нормативным правовым актам местного самоуправления, обладающим большей юридической силой.
Нормативные правовые акты регионального уровня могут быть проверены судами на соответствие федеральным законам и федеральным подзаконным актам, а также нормам международного права. При этом проверка региональных законов, а равно конституций (уставов) субъектов РФ может проводиться только с точки зрения их соответствия федеральным законам. Недопустимо проверять указанные акты на предмет их соответствия подзаконным федеральным нормативным правовым актам (указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, ведомственным актам и др.), поскольку подобное противоречие само по себе не может служить основанием к признанию недействующими тех или иных положений федерального закона или закона субъекта РФ.
На федеральном уровне предметом прямого контроля судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут выступать только федеральные подзаконные нормативные правовые акты, которые могут быть проверены на соответствие федеральным законам, вышестоящим подзаконным актам, а также нормам международного права. Федеральные законы могут быть подвергнуты прямому судебному контролю только в рамках конституционного судопроизводства (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ).
Следует обратить внимание, что в законодательстве не определен порядок проверки соответствия федерального закона федеральному конституционному закону, обладающему в соответствии с ч. 3 ст. 76 Конституции РФ большей юридической силой.
При анализе содержания спорных положений нормативного правового акта суд, во-первых, проверяет условия действия данного акта и в связи с этим оценивает правомерность предмета правового регулирования, т.е. допустимость регламентирования данным актом рассматриваемых правоотношений; выясняет, могут ли указанные нормативные положения действовать в отношении данных субъектов; оценивает круг юридических фактов с точки зрения их допустимости в качестве оснований наделения субъектов правоотношения субъективными правами и обязанностями; во-вторых, суд проверяет, не выходит ли за установленные законодательные рамки закрепленный данным нормативным правовым актом объем субъективных прав и обязанностей; не ущемлены ли какие-либо правомочия субъекта; не вводятся ли какие-либо дополнительные обязательства и иные незаконные обременения. Наконец, суд может оценить спорные положения с точки зрения предусмотренных в них мер юридической ответственности, проверить допустимость установленных санкций, соответствие вида и размера санкций установленным законодательным пределам.
Следующим основанием проверки нормативного правового акта является компетенция органа или должностного лица, принявшего спорный акт. Ю.А. Тихомиров выделяет следующие формы виды прямых нарушений компетенции:
а) вмешательство в компетенцию других государственных органов и сферы хозяйствующих субъектов;
б) присвоение властных полномочий;
в) неиспользование полномочий;
г) необеспеченность компетенции;
д) воспрепятствование законной деятельности;
е) гипертрофия или умаление роли и полномочий отдельных структур;
ж) противоправные злоупотребления властью[29].
Суд в первую очередь проверяет наличие у данного органа (должностного лица) полномочий по принятию правовых актов нормативного характера. Далее суд оценивает нормативный правовой акт с точки зрения соблюдения установленных пределов нормотворческой компетенции данного органа (лица).
Проверка пределов компетенции может осуществляться с точки зрения разграничения полномочий данного органа или должностного лица с другими государственными или муниципальными органами (должностными лицами) того же уровня власти. Оценка законности спорного акта в этом случае осуществляется, как правило, в контексте соотношения компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов, например, губернатора и законодательного собрания субъекта РФ, мэра (главы города) и городской думы (представительного органа местного самоуправления) и т.д.