Суд также может проверять соотношение полномочий органа (лица), принявшего нормативный правовой акт, с нормотворческими полномочиями вышестоящих или нижестоящих государственных и муниципальных органов (должностных лиц). При оценке нормотворческой компетенции органов (лиц) различного уровня суд принимает во внимание установленное Конституцией РФ, законодательством, а также договорами и соглашениями разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между государственными и муниципальными органами (ст. 11, 71-73, 132 Конституции РФ, ст. 26.3-26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; ст. 6, 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Законность нормативного правового акта может быть оценена судом с точки зрения соблюдения так называемых формальных требований, предъявляемых к нормативным правовым актам. Как отмечалось выше, действующим законодательством регламентируется в той или иной степени форма (вид) такого акта, порядок его принятия и подписания, а также процедура опубликования и введения в действие. При этом нарушение указанных формальных требований, как правило, влечет за собой юридическую ничтожность нормативных правовых актов и недопустимость их дальнейшей проверки в рамках существующей процедуры судебного оспаривания.
Тем не менее в ряде случаев нарушение формальных требований может служить основанием для признания нормативного акта незаконным в рамках действующей процедуры рассмотрения и разрешения дел об оспаривании нормативных актов. Так, нарушение порядка введения в действие нормативного правового акта, регулирующего налоговые отношения, установленного НК РФ (ст. 5), может не влечь за собой юридическую ничтожность нормативного правового акта, а лишь служить основанием для признания судом указанных положений недействующими и не подлежащими применению.
Так, прокурор Республики Тыва обратился в суд с заявлением о признании недействующей ст. 5 Закона Республики "О внесении изменений в некоторые акты законодательства Республики Тыва о налогах и сборах" в части введения в действие абз. 7 п. 3 ч. 4 ст. 2 названного закона, которым предусмотрено внесение изменений в Закон Республики Тыва "О транспортном налоге в Республике Тыва". Решением Верховного Суда Республики Тыва заявление прокурора удовлетворено.
Верховный Суд РФ оставил в силе решение суда первой инстанции, указав, что, удовлетворяя требования прокурора о признании ст. 5 вышеуказанного закона, суд правильно исходил из того, что по общему правилу, предусмотренному ст. 5 НК РФ, акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу. Таким образом, исходя из установленного законом порядка вступления в силу нормативных правовых актов о налогах, п. 3 ч. 4 ст. 2 Закона Республики Тыва мог вступить в силу не ранее 1 января 2008 г.
При таком положении дел суд обоснованно счел ст. 5 указанного Закона Республики в части вступления в силу со дня официального опубликования, т.е. с 1 декабря 2004 г., п. 3 ч. 4 ст. 2 этого закона противоречащей федеральному законодательству, признав ее в указанной части недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу[30].
Процессуальный порядок судебного оспаривания нормативных правовых актов рассматривается во второй главе.
2. Процессуальный порядок судебного оспаривания нормативного правового акта
2.1 Лица, участвующие в деле, их права
Состав участников процесса по делам об оспаривании нормативных актов обладает определенной спецификой, связанной с особенностями юридической природы этой категории дел: отсутствие спора о субъективных правах и обязанностях, отсутствие, как правило, необходимости выяснения фактических обстоятельств, существующих или существовавших вне процесса во времени и пространстве и т.д. Это в полной мере касается и юридически заинтересованных участников судебного разбирательства, тех, кого принято именовать лицами, участвующими в деле.
Специфика правового положения лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных актов, также достаточно поверхностно отражена в процессуальных кодексах.
Отмеченные недостатки в правовом регулировании указанных вопросов привели к тому, что в судебной практике сложился значительный разнобой в определении состава, правового статуса и даже наименования лиц, которые должны принимать участие в делах об оспаривании нормативных актов.
Так, суды нередко наряду с законодательным органом субъекта Российской Федерации или представительным органом местного самоуправления, принявшим спорный нормативный правовой акт, привлекают в процесс на стороне этого органа должностное лицо, подписавшее и обнародовавшее данный нормативный акт, например губернатора области или главу муниципального образования.
Дело об оспаривании Распоряжения администрации г. Кызыла «О временном приостановлении закрепления земельных участков на территории г. Кызыла» рассматривалось арбитражным судом с участием третьих лиц — Управления МНС по республике Тыва, отдела градостроительства, архитектуры и госархстройнадзора администрации г. Кызыла, а также Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Кызыла[31].
В практике Верховного Суда Российской Федерации достаточно широко распространены случаи участия в качестве заинтересованных лиц представителей Министерства юстиции Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших регистрацию в данном министерстве. При этом сложились различные подходы при установлении конкретного процессуального статуса и процессуальных функций данного представителя. Так, по делу об оспаривании нормативного акта, изданного Федеральной налоговой службой Российской Федерации (ФНС РФ), представитель Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст РФ) был привлечен для участия в деле в качестве заинтересованного лица на стороне ФНС РФ[32]. В свою очередь, по другому делу, рассмотренному Верховным Судом Российской Федерации по заявлению ОАО «Архбум» об оспаривании отдельных положений Прейскуранта № 10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами», утвержденного постановлением ФЭК РФ, Минюст РФ фигурировал в качестве заинтересованного лица, наряду с ОАО «РЖД» и представителем Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, привлеченных для участия в деле в качестве третьих лиц[33].
Приведенные примеры, достаточно ярко характеризуют сложившуюся в судебной практике картину определения юридически заинтересованных участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Очевидно, что обеспечение единообразных подходов судов при формировании состава лиц, участвующих в делах данной категории, и определении их процессуального статуса требует более детального регулирования этих вопросов процессуальным законодательством.
Можно согласиться с С. Никитиным, что соответствующие поправки должны быть внесены, как в общие разделы процессуальных кодексов, регулирующие состав и правовое положение лиц, участвующих в деле, так и в те разделы, которые посвящены порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, с тем, чтобы отразить особенности участия юридически заинтересованных субъектов по делам данной категории[34].
По мнению А.Б. Зеленцова, Ф.Ф. Яхина и др., в публичных делах имеется правовой конфликт (спор), существуют разногласия между его участниками по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов[35]. Участники указанного конфликта (спора) имеют противоположный материально-правовой и процессуальный интерес, поэтому к ним вполне применимо понятие сторон. Кроме того, в данном случае нельзя не учитывать универсального характера такого основополагающего принципа правосудия, как принцип состязательности и равноправия сторон. Очевидно, что реализация указанного принципа в публичных производствах, включая производство по делам об оспаривании нормативных актов, предполагает как минимум наличие сторон, принимающих участие в состязательном процессе. Одной стороной в нем будет субъект, обратившийся в суд с заявлением об оспаривании правового акта либо действия властного органа или должностного лица, а другой стороной — орган или должностное лицо ответственное за принятие спорного правового акта или совершение незаконного действия.
Поэтому, по мнению этих ученых, указанных субъектов вполне справедливо именовать сторонами по делу, возникшему из публичных правоотношений. При этом первая сторона может именоваться заявитель, а вторая ответственным органом (должностным лицом).