Вторая группа юридически заинтересованных субъектов производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, так же как и в исковом производстве, может именоваться третьими лицами. Как правило, это будут третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора. Процессуальный интерес участия в деле для этих лиц связан с тем, что решение суда может косвенно затрагивать субъективные права и обязанности граждан или организаций, либо тем или иным образом влиять на реализацию полномочий (компетенции) властных органов или должностных лиц.
Возможность участия третьих лиц по делам, возникающим из публичных правоотношений, необходимо закрепить в общих нормах процессуальных кодексов (ст.43 ГПК РФ, ст.50 АПК РФ), посвященных данному виду лиц, участвующих в деле, предусмотрев, что указанные лица могут вступать в дело на стороне заявителя либо ответственного органа (должностного лица).
С учетом вышеизложенного, в состав лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных правовых актов можно отнести: стороны (заявитель и ответственный орган или должностное лицо), третьи лица на стороне заявителя или ответственного органа (должностного лица), а также прокурора, вступившего в начатый процесс.
В качестве заявителя (стороны) по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в отличие от иных категории дел, возникающих из публичных правоотношений, а также дел искового производства, целесообразно рассматривать не только субъектов, обращающихся в суд в защиту своих прав и законных интересов, к которым относятся граждане и организации, а также орган или должностное лицо, полагающее, что нормативным актом нарушена его компетенция, но и иных субъектов, обращающихся в суд в защиту публичных интересов или интересов неопределенного круга лиц, в том числе прокурора, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения и т.д.
Однако можно согласиться с разъяснениями ВС РФ о том, что что действие спорного нормативного акта затрагивает интересы неопределенного круга лиц, нет необходимости специально выделять в отдельную группу субъектов, обращающихся в суд в защиту прав и интересов других лиц, тех, кого принято именовать процессуальными истцами (заявителями), и рассматривать в качестве лиц, участвующих в деле, наряду со сторонами[36]. Указанные процессуальные заявители могут рассматриваться в качестве стороны по делу с соответствующим объемом процессуальных прав и обязанностей.
По делам об оспаривании нормативных правовых актов определенной спецификой обладает институт процессуального соучастия. Процессуальное соучастие по этой категории дел возможно, только на стороне заявителя. В судебной практике достаточно распространены случаи, когда в качестве заявителя выступают одновременно несколько граждан или организаций, чьи права и интересы затрагиваются спорным нормативным актом. Вместе с тем, принимая во внимание, что спорный нормативный акт затрагивает интересы неопределенного, порой достаточно широкого круга лиц, может сложиться ситуация, когда число таких заявителей будет весьма значительным и поэтому возникнет необходимость ограничения количества соучастников по делу в целях обеспечения требования процессуальной экономии.
В этой связи представляется целесообразным закрепить в процессуальном законодательстве специальное положение, предусматривающее, что при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта значительного числа заявителей, последние по предложению суда должны поручить ведение в дела одному или нескольким заявителям, которые будут вызываться в судебное заседание и принимать участие в процессе. При этом правовые последствия судебного решения будут распространяться на всех заявителей.
В качестве ответственного органа (лица) по делам данной категории выступает государственный или муниципальный орган или должностное лицо, принявшее спорный нормативный правовой акт.
В судебной практике возникал вопрос, нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, принявшим нормативный акт, например законодательным собранием субъекта Федерации, губернатора, который подписал и обнародовал оспариваемый закон.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 13 Постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указал, что в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования[37].
Представляется, должностное лицо, не издававшее, но подписавшее нормативный акт, не должно привлекаться для участия в деле в качестве ответственного лица, т.е. соучастника, на стороне органа, принявшего нормативный акт, но должно извещаться о возникшем деле и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования на предмет спора). Вступление в процесс названных лиц может быть осуществлено по инициативе суда или по их собственной инициативе, но в любом случае суд обязан извещать их о возбужденном процессе.
Суд также может привлечь (допустить) для участия в деле представителя органа или должностного лица, издавшего нормативный акт, которому противоречит оспариваемый акт, если последние не оспаривали данный акт сами. Например, при оспаривании прокурором акта органа местного самоуправления по мотивам его несоответствия закону субъекта Федерации суд должен известить законодательный орган субъекта Федерации об иске прокурора и предложить ему вступить в процесс в качестве заинтересованного (третьего) лица либо, в случае необходимости, привлечь его для участия в деле по инициативе суда. В таком же качестве может привлекаться в процесс, не являющийся заявителем представитель органа или должностного лица, компетенция которого нарушена спорным нормативным актом.
Специального процессуально-правового регламентирования требует, участие в деле представителя Минюста РФ, в котором проходят предварительный контроль в форме регистрации нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти[38]. Минюст РФ имеет по таким делам юридический интерес, связанный с осуществлением указанных полномочий, и заключающийся в подтверждении судом законности нормативного акта и сохранении его действия. В связи с этим в процессуальном законодательстве необходимо предусмотреть положение, согласно которому по делам об оспаривании нормативных правовых актов, которые прошли указанную регистрацию, Минюст РФ должен извещаться о возникшем процессе и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора) на стороне органа принявшего спорный акт.
Специальную функцию по делам об оспаривании нормативных правовых актов выполняет прокурор, вступивший в начатый процесс для дачи заключения о законности спорного нормативного акта. Прокурор наряду с заявителем и иными юридически заинтересованными субъектами относится к числу лиц, участвующих в деле. Его интерес связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.
Как уже отмечалось выше, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов участие прокурора в судах общей юрисдикции является обязательным, а в арбитражных судах носит характер факультативного и зависит от усмотрения самого прокурора. Подобное различие в правовом регулировании участия прокурора по одной и той же категории дел вряд ли имеет объективные основания. Надзор за законностью нормативных правовых актов является очень важной функцией прокуратуры. Это в полной мере касается нормативных актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поэтому целесообразно установление единого процессуального режима такого надзора при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В этой связи необходимо, на наш взгляд, предусмотреть обязательное участие прокурора при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании нормативных актов.
В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.
Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу[39].
Нуждается в определенном совершенствовании процессуальное регулирование правового статуса лиц, участвующих в делах данной категории, а также практика применения действующего в этой сфере процессуального законодательства. Целесообразно, в разделах процессуальных кодексов, посвященных порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, включить положения, отражающие специфику правового положения лиц, участвующих в разбирательстве указанных дел. В настоящее время особенности правового статуса этих лиц установлены лишь теми процессуальными нормами, которые предусматривают возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепляют особый порядок распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).