По делам об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определены структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов РФ, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (п. 12 данного постановления).
К этому перечню, по мнению С. Никитина[58], можно также отнести: копии нормативных правовых актов большей юридической силы, на предмет соответствия которым проверяется спорный акт; копию решения о государственной регистрации нормативного правового акта, если спорный акт подлежит регистрации; стенограмму или протокол заседания коллегиального органа, принявшего спорный нормативный правовой акт, если проверяется соблюдение установленной процедуры принятия данного акта.
В зависимости от вида оспариваемого нормативного правового акта, а также основания оспаривания к обязательным для использования доказательствам могут быть отнесены иные специальные документы, например, по делам об оспаривании тарифов на тепловую или электрическую энергию, цен и тарифов на коммунальные услуги и т.д.
При разработке перечней необходимых доказательств не следует ограничиваться только категориями дел, обособленных по таким общим признакам, как вид спорного правоотношения, правовой институт и прочее; нужно подразделять эти категории на более мелкие группы, в т.ч. выделяя типичные ситуации, которые могут складываться при рассмотрении гражданских дел, и уже применительно к ним формировать перечни необходимых доказательств, что окажет существенную помощь судебной практике. Это в полной мере относится и к делам об оспаривании нормативных правовых актов.
2.3 Правовые последствия решения по делу об оспаривании нормативного правового акт
Судебные решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладают существенной спецификой, которая проявляется прежде всего в материально-правовых и процессуальных последствиях, наступающих в связи с вступлением решения суда в законную силу.
Некоторые авторы полагают, что судебные решения, принятые по делам об оспаривании нормативных правовых актов, являются актами негативного правотворчества и в этом смысле представляют собой своеобразные источники права[59].
Другие исследователи считают, что ничего особенного, специфического такие судебные акты не содержат, что это - обычный акт толкования и применения права, которым суд, оценивая законность спорного нормативного правового акта, устанавливает факт соответствия либо несоответствия этого акта другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Решение суда в данном случае является, по мнению В.С. Нерсесянца, "лишь основанием (юридическим фактом), с которым законодатель (и действующее право) связывает определенные последствия (утрата силы акта, его неприменение судами и т.д.). Но данные последствия - это уже заранее установленные законодателем правовые нормы, а не нормы права, создаваемые самим судом", но под воздействием судебного решения изменяются юридические свойства оспоренного нормативного акта.
В случае признания спорного акта соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд подтверждает его законность и тем самым снимает с данного акта "оболочку" спорности или неопределенности. Законность акта приобретает характер бесспорной. Повторно законность этого акта, как правило, уже не может быть оспорена. Очевидно, что данный нормативный правовой акт приобретает новые правовые свойства, причем именно в результате действия судебного решения.
При признании нормативного правового акта незаконным суд своим решением лишает его юридической силы либо прекращает действие этого акта. При этом правовая природа этого акта изменяется именно в результате прямого, непосредственного воздействия судебного акта. Вне судебного решения факт несоответствия нормативного правового акта другому акту, имеющему большую юридическую силу, не имеет юридического значения и никаких правовых последствий не влечет. Правовые последствия лишения нормативного правового акта юридической силы или запрета на его дальнейшее применение наступают вследствие действия судебного акта. При этом следует обратить внимание на то, что суд общей юрисдикции в соответствии со ст. 253 ГПК РФ может в своем решении установить срок, с которого прекращается действие незаконного нормативного правового акта.
Таким образом, характер нормативного правового акта, который был предметом судебного контроля, изменяется в результате действия судебного решения.
Судебное решение по делам о нормоконтроле является правоприменительным актом, но в силу того что предметом его действия является нормативный правовой акт, решение приобретает особые свойства. Решение суда, в котором объектом судебной проверки был нормативный правовой акт, само становится предметом применения при квалификации правоотношений, которые регламентировались данным актом. К примеру, если при рассмотрении гражданского дела сторона сошлется в обоснование своих требований и возражений на нормативный правовой акт, который ранее был признан судебным решением незаконным, либо поставит под сомнение нормативный правовой акт, законность которого ранее подтверждена решением суда, суд при выборе правовой нормы, подлежащей применению по данному делу, обязан учитывать состоявшееся судебное решение по делу о нормоконтроле и сослаться на него при обосновании своего решения по гражданскому делу. Судебный акт по делу о нормоконтроле включается в данном случае в правовое основание решения суда по гражданскому делу, т.е. приобретает черты правотворческого акта, становится для суда по существу источником права.
Основное материально-правовое последствие заключается в том, что решением суда снимается неопределенность (спорность) законности нормативного правового акта, который был предметом судебного разбирательства. Суд подтверждает, что положения данного акта соответствуют закону или иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Поскольку вступившее в законную силу судебное решение приобретает свойство обязательности (ст. 13 ГПК РФ, ст. 16 АПК РФ), с выводом суда о законности нормативного правового акта должны считаться любые субъекты, его применяющие. В связи с этим, в частности, можно говорить об отсутствии основания для удовлетворения требования, заявленного в порядке ст. 1069 ГК РФ, о возмещении вреда, причиненного изданием данного нормативного правового акта.
Процессуальные последствия заключаются в том, что указанный нормативный правовой акт, как правило, не может быть подвергнут повторному судебному контролю. Данный акт не должен проверяться судом в порядке п. 2 ст. 11 ГПК РФ, п. 2 ст. 13 АПК РФ при его применении в конкретном деле (косвенный нормоконтроль).
При подтверждении судебным решением законности нормативного правового акта накладываются ограничения на последующее его оспаривание в судах общей юрисдикции, а также арбитражных судах в порядке прямого нормоконтроля. В соответствии с п. 8 ст. 251 ГПК РФ и п. 7 ст. 194 АПК РФ суд отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении. Если исходить из буквального толкования указанных процессуальных норм, то повторное оспаривание нормативного правового акта лицами, участвующими в деле, или иными лицами по иным основаниям допускается.
Так, И.А. Приходько полагает, что "повторное оспаривание нормативного акта возможно по любым иным основаниям, чем указанные в рассмотренном судом заявлении, в т.ч. по основаниям, возникшим до того, как оспоренный нормативный акт был проверен судом"[60]. Поэтому, по его мнению, выводы суда, однажды проверившего нормативный правовой акт на предмет его соответствия другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и не усмотревшему между ними противоречия, не могут рассматриваться как исчерпывающее подтверждение законности проверенного акта. В связи с этим автор полагает, что в действующих процессуальных кодексах законодателем не достигнута такая важная цель, как создание определенности в отношении действия проверенного судом нормативного акта и недопущение противоположных судебных решений[61].
С такой позицией трудно согласиться. О реализации законодателем указанной цели свидетельствуют положения ст. 248 ГПК РФ, прямо запрещающей повторно рассматривать дело, возникшее из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете[62], правила, закрепленные п. 2 ст. 252 ГПК РФ и п. 8 ст. 194 АПК РФ, которые требуют от суда рассмотреть дело по существу и вынести решение о законности нормативного акта при наличии отказа заявителя от своего требования либо признания требования органом или лицом, принявшим нормативный правовой акт, а также содержание п. 3 ст. 146 ГПК РФ и п. 5 ст. 194 АПК РФ, в соответствии с которыми суд при проверке нормативного правового акта не связан основаниями и доводами заявителя и проверяет спорные положения в полном объеме.