Избирательные права граждан согласно терминологической норме (ст. 2 ФЗ от 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г.) - это "конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях"'.
Нарушение избирательных прав действиями (бездействием) различных управомоченных избирательных органов и их должностных лиц являются основанием возникновения спора из избирательных правоотношений.
Анализ положений избирательного законодательства приводит к выводу о том, что в целом, процедура рассмотрения споров и в административном и судебном порядке слабо урегулирована. Хотя справедливости ради следует отметить, что ст.90 ФЗ "О выборах депутатов Госдумы ..." от 24 июля 1999 г. "Обжалование решений, действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан"2 - выгодно отличается от содержания аналогичных норм в ФЗ "Об основных гарантиях..." редакции 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. Отличие, главным образом, состоит в большей упорядоченности порядка разрешения избирательных споров.
И все же, перечисление лишь отдельных положений по обжалованию в судах и в избирательных комиссиях соответствующих уровней действий, решений избирательных органов и их должностных лиц в одной-двух статьях Закона полностью не решает проблемы эффективности защиты избирательных прав граждан.
Система избирательного права может быть сконструирована следующим образом: нормы объективного и субъективного избирательного права; нормы общей и особенной части; гарантийные нормы; материальные и процессуальные нормы.
Избирательное право, как известно, относится к некодифицированной отрасли Российского права.
Суды при разрешении избирательных споров, реализуя ст. 10 ГИК РСФСР, для постановления законных решений применяют следующие источники избирательного права:
Конституцию РФ от 12 декабря 1993, те ее нормы, которые в определенной мере регулируют избирательные правоотношения (например, ст.ст. 32, 55, 71, 73, 96, 131 и некоторые другие).
Федеральные законы, регулирующие избирательные отношения также относятся к источникам, применяемым судами. Важнейшие из них: ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ; ФЗ от 24 июля 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Эти нормативные акты регулируют выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления в России.
Нормативные акты субъектов Российской Федерации являются для судов источником нормативного регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления.
Эти важнейшие положения о выборах закреплены в конституциях, уставах республик, краев, областей.
Суды применяют также акты органов местного самоуправления по вопросам избирательных процедур и правил.
Немаловажное значение для судов имеют нормативные акты избирательных комиссий, регулирующие те или иные организационные, обеспечительные, информационные, процедурные вопросы деятельности избирательных комиссий, их органов и должностных лиц обеспечивающих проведение выборов.
Суды применяют также подзаконные акты в форме Инструкций, Разъяснений, которые издает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Например, Инструкция о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием.
Процесс, как известно, есть форма жизни материального права. В этой связи обращение суда к материальному избирательному праву обусловлено необходимостью установления подведомственности и подсудности дел; судебного состава лиц, участвующих в деле; особенностей судебных доказательств и судебного доказывания; особенностей судебных решений и т.п. Другими словами, материально-правовые нормы, в случае возникновения спора по вопросу правильности их реализации, должны быть обеспечены надлежащими процессуальными средствами. Это позволит суду постановить законное и обоснованное решение по делу и обеспечить эффективную защиту нарушенных избирательных прав граждан и других субъектов избирательных правоотношений.
Определенный вклад в разработку проблем судебной защиты избирательных прав внесли ученые: М.К. Треушни-ков2, Л.В. Туманова3, Л.А. Киселева4, авторский коллектив учебника "Избирательное право и избирательный процесс в РФ"5 и др.
Существенное влияние на восполнение пробелов процессуального законодательства оказывают Обзоры судебной
практики, публикуемые Верховным Судом РФ', а также материалы по отдельным категориям дел по спорам из избирательныл. правоотношений.
2.2. Подведомственность и подсудность споров, возникающих из избирательных правоотношений
Подведомственность споров из избирательных правоотношений является альтернативной. Это вытекает из содержания ч. 1 и ч. 6 ст. 63 Главы Х - "Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме и ответственность за нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ).
Часть 1 ст. 63 указанного ФЗ определяет право граждан обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие
"О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законодательные /представительные/ и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации". БВС РФ. 1998. № 1,2.
2 Например, применение судами Закона Российской Федерации "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В кн.: Судебная практика по гражданским делам /1993-1996/ под ред. заместителя Председателя Верховного Суда РФ В.М. Жуйкова. М., 1997. С. 32, 47.
113
избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме.
Часть 6 ст. 63 ФЗ предусматривает обжалование таких же действий (бездействия) органов и должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право на участие в референдуме в избирательные комиссии и в комиссии референдума в вышестоящем порядке их иерархического построения. В этой связи целесообразной представляется классификация избирательных споров в зависимости от уровня проводимых выборов: федеральные, региональные, муниципальные, локальные'.
Именно из такой классификации исходит Верховный Суд РФ при обобщении судебной практики.
Например, "О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"2, "О некоторых вопросах... выборов Президента Российской Федерации"3, "Вопросы применения... выборов в законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации"4.
Это обусловлено тем, что нормативное регулирование организации и проведения выборов на разных уровнях регулируется, кроме федерального законодательства, также и локальными нормативными актами. Анализ их применения позволяет обнаружить пробелы, противоречия, несовершенство как самих актов, так и практику их применения.
Право выбора органа, в который гражданин намерен обжаловать допущенное, по его мнению, нарушение его избирательных прав, принадлежит самому гражданину. Часть 9 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..." предусматривает, что предварительное рассмотрение спора в вышестоящих избирательных комиссиях не является обязательным условием для обращения в суд".
Таким образом, заявитель, полагающий, что его избирательные права нарушены, сам избирает форму защиты: внесудебную, т.е. в иерархии избирательных комиссий, либо непосредственно-судебную форму.
Автор темы 19 учебника '"Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации" А.В. Иванченко выстраивает следующий иерархический порядок разрешения избирательных споров в административном порядке':