Термин «утверждение», или «конфирмация», означает окончательное одобрение международного договора правительством или другим органом, если заключение договора относится к его компетенции.
В таком понимании утверждение как форму согласия государства на обязательность для него международного договора нужно отличать от предварительного утверждения или одобрения правительством, осуществляемых до ратификации и даже до подписания международного договора. Указанные акты носят внутригосударственный характер и не являются выражением согласия государства на обязательность для него договора.
Утверждение, как и принятие, применяется в тех случаях, когда договор по характеру объекта и цели не нуждается в ратификации. Этот термин часто встречается также в таком сочетании, как «подписание при условии утверждения».
Термин «утверждение» применяется также к договорам, заключенным международными организациями. В этом случае утверждение осуществляется главными органами международных организаций. Так, на основании Устава ООН Генеральная Ассамблея уполномочена утверждать соглашения, заключаемые Экономическим Социальным Советом со специализированным учреждением об условиях его связи с ООН (ст.63 Устава ООН), а также соглашения об опеке, заключенные между «управляющей властью» (практически это всегда государство-опекун) и ООН (от имени ООН в отношении нестратегических территорий здесь выступает Генеральная Ассамблея).
Утверждение таких соглашений Генеральной Ассамблеей является окончательным актом, придающим им обязательную юридическую силу.
Таким образом, принятие и утверждение выполняют в каждом отдельном случае функции ратификации или присоединения. Следует добавить, что здесь есть существенные отличия в оформлении указанных актов. По сравнению с ратификационными грамотами документы о принятии и утверждении не имеют такого торжественного вида и четко установленной формы. Это обычно нота или письма, которые подписываются от имени правительства министром иностранных дел и даже его заместителем.
Особым случаем было утверждение (а не ратификация) Президиумом Верховного Совета СССР международного договора (соглашения об установлении дипломатических отношений с ФРГ). В указе от 24 сентября 1955 г. об утверждении этого соглашения (оно было оформлено в виде обмена письмами между Председателем Совета Министров СССР и федеральным канцлером ФРГ) говорилось:
«Рассмотрев предложение Совета Министров СССР об установлении дипломатических отношений между Советским Союзом и Германской Федеративной Республикой, Президиум Верховного Совета СССР постановляет:
Соглашение об установлении дипломатических отношений между Союзом Советских Социалистических Республик и Германской Федеративной Республикой, достигнутое в Москве 13 сентября 1955 г. , утвердить[48]».
В отличие от ратификации, оформление и обмен ратификационными грамотами в этом случае не предусматриваются.
В ст.20 ФЗ «О международных договорах РФ» в подпункте «а» устанавливается, что в отношении заключаемых от имени РФ и подлежащих утверждению, принятию международных договоров по вопросам, указанным в п. 1 ст.15, утверждение, принятие осуществляются в форме федерального закона в порядке, определенном ст.17 для ратификации договоров. Другими словами, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах «б», «в», «г», «д» п. 1 ст.15, а из договора следует (иным образом установлено), что он подлежит утверждению, принятию, то согласие на его обязательность для РФ дается путем утверждения, принятия в форме федерального закона.
Порядок принятия решений об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст.17 для ратификации договоров.
Следует отметить, что решения об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона используются в практике РФ достаточно редко. После вступления в силу Закона такие решения пока не принимались. Верховный Совет РФ при вступлении РФ в МВФ, МБРР и МАР принимал в 1992 г. решения о принятии соответствующих соглашений.
В подпункте «б» устанавливается, что в отношении заключаемых от имени РФ и подлежащих утверждению, принятию международных договоров (за исключением тех договоров, утверждение, принятие которых производится в форме федерального закона) утверждение, принятие осуществляются Президентом, а если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства – Правительством.
Президентом решения об утверждении, принятии заключаемых от имени РФ договоров принимаются по широкому кругу вопросов, а Правительством - только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению. Так, Правительством приняты решения об утверждении Соглашения между РФ и МБРР о Втором реабилитационном займе (постановление от 9 сентября 1995 г. № 914[49]) и о принятии РФ Протокола об изменении пункта 2 статьи Х Международной конвенции о сохранении атлантических тунцов 1966 г. (постановление от 3 мая 1994 г. №439[50]).
Международные договоры, заключаемые от имени Правительства (подпункт «в»), как и международные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, могут содержать условие о вступлении их в силу после утверждения, принятия. Утверждение, принятие таких договоров осуществляются Правительством.
В ряде случаев утверждение договора осуществлялось Правительством, если в проект договора, предварительно одобренный Правительством, в ходе его окончательного согласования вносились поправки, выходившие за рамки «непринципиальных», а вступление договора в силу увязывалось с выполнением необходимых внутригосударственных процедур.
Предварительное одобрение проекта договора Правительством, осуществляемое на основе положений ст.9-11 Закона, не может быть заменено его «последующим» утверждением, принятием. Принятие (утверждение) как способы выражения согласия на обязательность договора, предусматриваются, по общему правилу, в многосторонних договорах. Другая сторона (в двустороннем договоре) или депозитарий (в многостороннем) уведомляются об утверждении, о принятии договора нотой или письмом.
Пункт 2 ст.20 ФЗ содержит исключение из правила, установленного подпунктами «б», «в» п. 1. Президент вправе принимать решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью (см. комментарий к ст.11).
Утверждение, принятие международных договоров межведомственного характера ограничиваются случаями, когда договором предусматривается вступление его в силу после утверждения, принятия, и осуществляются федеральными органами исполнительной власти, от имени которых они подписаны. Это относится и к тем случаям, когда решение о подписании межведомственного договора принималось Правительством на основании п. 4 ст.11 Закона.
На представление предложений об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона распространяется порядок внесения предложений о ратификации международных договоров (статья 16). Правительство вправе в случае необходимости представить Президенту предложения о внесении с целью утверждения, принятия в форме федерального закона международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Подлежащие представлению Президенту для внесения с целью утверждения, принятия в форме федерального закона международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, должны быть внесены в Правительство.
Предложение об утверждении (принятии) международного договора в форме федерального закона должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его утверждения, принятия, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий утверждения (принятия) договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции заключение Правительства.
В остальных случаях, т. е. когда утверждение (принятие) международного договора осуществляется не в форме федерального закона, предложения об утверждении (принятии) договора представляются в порядке, предусмотренном ст.9 в отношении предложений о заключении международных договоров.
§6. Обмен документами и их депонирование.
Значение обмена или сдачи на хранение актов о ратификации, принятии и т.д. заключается в том, что посредством их сообщается и удостоверяется согласие государства быть связанным данным международным договором. В договорной практике встречаются три способа фиксирования такого согласия:
- обмен указанными документами;
- сдача их на хранение;
- уведомление о состоявшейся ратификации, принятии, утверждении или присоединении.
Обмен ратификационными грамотами и другими документами применяется в отношении двусторонних договоров и иногда — многосторонних с небольшим объемом числа государств. В прошлые века, когда общие многосторонние договоры не заключались, обмен ратификационными грамотами был единственным способом удостоверения для других контрагентов совершенной ратификации.
Обмен ратификационными грамотами производится в месте, указанном сторонами в самом договоре. Обычно это — столица того государства-контрагента, где договор не был подписан. Так, например, в качестве места обмена ратификационными грамотами указана Москва в советско-венгерском Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи от 7 сентября 1967 г. , подписанном в Будапеште, в советско-болгарском Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи от 12 мая 1967 г. , подписанном в Софии, и др. Интересно отметить, что такие же договоры 1948 года, замененные вышеуказанными в 1967 году, были, наоборот, подписаны в Москве, а местом обмена ратификационными грамотами были соответственно Будапешт и София. Этот своеобразный альтернат также является выражением принципа суверенного равенства государств[51].