Депозитарием может быть одно или несколько государств, международная организация или главное исполнительное должностное лицо такой организации. Так, Генеральный секретарь ООН осуществляет функции депозитария целого ряда многосторонних договоров, заключенных в рамках Организации Объединенных Наций, еще раньше — Лиги наций.
Депозитарий определяется обычно участвующими в переговорах государствами или в самом договоре, или каким-либо иным порядком. Обычно им назначается государство, на территории которого состоялась международная конференция, разработавшая и принявшая данный договор, или компетентный орган международной организации, если договор был принят в рамках организации.
Депозитарий играет важную роль в нормальном функционировании многостороннего договора. Это объясняется особенностями и характером его прав и обязанностей как по отношению к самому международному договору, так и по отношению к участвующим или присоединяющимся к нему государствам. В связи с трудностями, которые встречаются на этом пути, появилась практика назначения нескольких депозитариев одного многостороннего договора. Так, в Договоре 1963 года о запрещении испытаний ядерного оружия, в Договоре о нераспространении ядерного оружия и некоторых других—три равноправных государства-депозитария: СССР, США и Великобритания.
В целях более четкого осуществления своих функций государства-депозитарии, когда их несколько, согласовывают свои действия. Они информируют друг друга о правовом статусе многостороннего договора, числе государств-участников, присоединениях новых государств, согласовывают день открытия договора для подписания. Так, по согласованию между СССР, США и Великобританией—депозитариями Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении, одобренной на XXVI сессии Генеральной Ассамблеи ООН, конвенция была открыта одновременно для подписания 10 апреля 1972 г. в трех столицах государств-депозитариев: Москве, Вашингтоне и Лондоне.
Нужно, однако, отметить, что опыт сотрудничества депозитариев изучен еще недостаточно. Возможно, практика назначения нескольких депозитариев по мере все более прочного укоренения принципа универсальности общих международных договоров постепенно сойдет на нет. В общих многосторонних договорах, заключенных в последние годы и открытых для участия всех государств, назначается один депозитарий, например, в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду от 18 мая 1977 г. Права и обязанности депозитария часто определяются в самом многостороннем договоре. Практика заключения все большего числа многосторонних договоров в XX веке привела к определенной унификации функций депозитария, определила обычный круг его прав и обязанностей. Он был довольно полно очерчен и обобщен Комиссией международного права ООН при кодификации права международных договоров и затем зафиксирован в Венской конвенции о праве международных договоров (ст.77), где устанавливается, что функции депозитария состоят, в частности:
- в хранении подлинного текста договора и всех переданных депозитарию полномочий;
- в подготовке заверенных копий с подлинного текста и подготовке любых иных текстов договора на таких других языках, которые могут быть предусмотрены договором, а также в препровождении их участникам и государствам, имеющим право становиться участниками договора;
- в получении любых подписей под договором и получении и хранении документов, уведомлений и сообщений, относящихся к нему;
- в изучении вопроса о том, находятся ли подписи, документы, уведомления или сообщения, относящиеся к договору, в полном порядке и надлежащей форме, и, в случае необходимости, в доведении этого вопроса до сведения соответствующего государства;
- в информировании участников и государств, имеющих право становиться участниками договора, о документах, уведомлениях и сообщениях, относящихся к договору;
- в информировании государств, имеющих право становиться участниками договора, о том, когда число подписей, ратификационных грамот или документов о принятии, утверждении, или присоединении, необходимое для вступления договора в силу, было получено или депонировано;
- в регистрации договора в Секретариате Организации Объединенных Наций;
- в выполнении функций, предусмотренных другими положениями настоящей конвенции.
Анализ этих прав и обязанностей показывает, что функции депозитария носят чисто административный, исполнительный, но не политический и не судебный характер.
Функции государства — депозитария многостороннего договора нужно строго отграничить от прав и обязанностей этого государства как участника данного договора.
В Венской конвенции 1969 года о праве международных договоров (ст.76) прямо говорится, что «функции депозитария договора являются международными по своему характеру, и при исполнении своих функций депозитарий обязан действовать беспристрастно». И далее идет очень важное положение, которое было включено в эту статью на Венской конференции по предложению Белорусской ССР и Монгольской Народной Республики «В частности, тот факт, что договор не вступил в силу между некоторыми участниками или что возникло разногласие между государством и депозитарием, касающееся выполнения функций этого последнего, не влияет на эту обязанность[72]».
В случае возникновения любого разногласия между каким-либо государством и депозитарием относительно выполнения функций последнего депозитарий ограничивается тем, что доводит этот вопрос до сведения подписавших договор и договаривающихся государств, либо в соответствующих случаях, до сведения компетентного органа заинтересованной международной организации (п. 2 ст.77 Венской конвенции).
Депозитарий не должен нарушать своих функций или превышать их. Так, принимая документы, содержащие оговорки или возражения против них, депозитарий не вправе давать обязательное правовое толкование им, в частности, решать вопросы о действительности оговорок. Все документы он должен незамедлительно направлять всем участникам договора. Также не дело депозитария быть арбитром или судьей в споре о действительности ратификации, денонсации или присоединения к договору, сделанных тем или иным государством. Он не вправе определять круг участников международного договора, а также решать вопрос или тем более препятствовать вступлению международного договора в силу.
Государство может, конечно, высказывать свое мнение по всем этим вопросам, в том числе в отношении документов о присоединении, об оговорках и т.п. , но только как участник данного договора наравне с другими его участниками, а не как депозитарий. Функции последнего не дают ему привилегий в этом отношении, в частности права, обязательного для других государств — участников толкования, навязывания им своего мнения по указанным документам и самому международному договору. Факт непризнания депозитарием государства, заявившего о своем желании присоединиться к договору, не может влиять на выполнение депозитарием своих функций.
Мнение депозитария по всем спорным вопросам, связанным с присоединением новых государств к договору, юридическими последствиями оговорок, вступлением договора в силу, подсчетом подписей и т.д. , носит предварительный характер, и окончательное решение по ним принадлежит участникам договора.
Все сказанное не означает, что функции депозитария ограничиваются ролью «почтового ящика». Беспристрастность действий депозитария, о которой говорит ст.76 Венской конвенции, не означает, что депозитарий не должен реагировать, когда документы о присоединении, ратификации и т.д. составлены в явное нарушение общепринятых норм международного права. Как справедливо подчеркивают В. Пехота и Н. Н. Ульянова, депозитарий несет ответственность за правильное составление указанных документов и вправе отказать в их принятии, если они составлены в нарушение основных принципов международного права[73]. Так, в 1964 году Советский Союз как депозитарий Московского договора о запрещении испытаний ядерного оружия отказался принять ратификационную грамоту ФРГ ввиду того, что она была составлена в нарушение общепризнанных норм международного права: в ней делалась попытка выступать от имени всей Германии.
Согласно ФЗ «О международных договорах РФ» подлинники двусторонних международных договоров (межгосударственных и межправительственных) хранятся в Историко-документальном департаменте МИД России. Если речь идет о подписанном договоре, на хранение сдается текст как на русском языке, так и на языке государства-контрагента (российский альтернат). Вместе с текстом договора хранятся полномочия лица, подписавшего договор от имени иностранного государства или его правительства. Если договор имеет приложения, они сдаются на хранение вместе с текстом договора. Также вместе с текстом договора хранятся приложенные к нему при подписании письменные заявления (если таковые имеются). Если договор подлежит ратификации, вместе с его текстом хранятся грамоты о ратификации договора государством- контрагентом.
Подлинники многосторонних договоров, как правило, находятся у депозитариев. Если депозитарием является Правительство Российской Федерации, то подлинник договора хранится в Историко-документальном департаменте МИД России. Если у договора иной депозитарий, то на хранение в Историко-документальный департамент сдаются заверенные копии или официальные переводы договора, полученные от депозитария. Переписка, относящаяся к данному договору, хранится в Правовом департаменте МИД России.