реализуется в форме региональной экологической политики, которая
представляет собой "объективно обусловленные начала и способы
оптимального взаимодействия человека с окружающей природной сре-
дой на относительно обособленной территории страны 3. Но на се-
годняшний день нет четко выраженной концепции управления охраной
окружающей среды регионов, хотя именно решение проблемы развития
и совершенствования законодательства об охране природы субъектов
РФ в значительной степени зависит от правильного определения
места нормативно-правовых актов в системе экологического законо-
дательства и выявление сходств и различий региональных и феде-
ральных актов. Каждый субъект РФ, обладая неповторимыми геогра-
---------------
1 Архив Министерства экологии и природопользования РМ. 1996.
2 Архив Ромодановского районного суда РМ. 1996. Д.2-13/96.
3 Калиниченко Т.Г. Правовое регулирование охраны окружающей
среды регионов // Государство и право. 1994. N 7. С.70.
42
фическим, климатическим, экономическим своеобразием, требует
адекватной системы управления охраной окружающей среды.
Заслуживают внимания выводы И.Ф.Панкратова, основанные на
сравнительном исследовании законов "Об охране окружающей природ-
ной среды" России и ее субъектов. Так, например, в Республике
Адыгея принято постановление Верховного Совета о порядке дейс-
твия на территории республики Закона "Об охране окружающей при-
родной среды" России. Таким образом, по мнению автора, "Адыгея
как бы ратифицировала российский закон и полностью распространи-
ла его действие на свою территорию, закрепив в этом постановле-
нии несколько норм, отражающих ее специфику". В Башкирии же был
принят экологический кодекс. Текстуально он почти идентичен рос-
сийскому Закону, но немного различается по структуре. Статья 3
Кодекса, посвящена праву собственности на природные ресурсы,
последние объявляются собственностью Башкирии. По такому же пути
зачастую идут и другие субъекты Федерации, считая себя собствен-
никами природных ресурсов. Все это требует именно в ближайшее
время решения вопроса о разграничении компетенции по распоряже-
нию природными ресурсами 1.
Представляется интересным мнение В.И.Романова, который счи-
тает, что на уровне Российской Федерации законодательно пытаются
урегулировать абсолютно все, не оставляя почти ничего субъектам
РФ. А выходом из сложившейся ситуации было бы разграничение в
федеральном законе предметов ведения или вопросов ведения между
РФ и ее субъектами, а уже последние сами определяли бы, что вхо-
дит в полномочия законодательного органа этого субъекта и испол-
нительного органа 2.
---------------
1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные
проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-
во. 1995. N 12. С.141-142.
2 Там же. С.142.
43
Региональное разделение природных ресурсов на собственность
федеральную и собственность субъектов Федерации, как пишет Н.Н.
Осокин, приводит к тому, что правотворчество последних направле-
но на экономическую выгоду без учета того, что эти самые природ-
ные ресурсы имеют общенациональное значение. Поэтому полномочия
по управлению природными ресурсами должны быть разграничены, а
управлять ими субъект РФ должен по согласованию с Федерацией, в
свою очередь центральные органы власти не должны без согласия
субъектов распоряжаться природными ресурсами. Выбор такой кон-
цепции, по мнению автора, позволит сохранить единое экономичес-
кое и экологическое пространство России 1.
Однако, наделение субъектов РФ правом законотворчества по
широкому кругу вопросов обязательно приведет к росту противоре-
чий между федеральной и региональной законодательными системами,
к конфликтам органов власти РФ и ее субъектов. Разрешение споров
центра и регионов в цивилизованных формах, как отмечает Ю.А.Ти-
хомиров, способно помочь коллизионное право, которое необходимо
разрабатывать уже сейчас 2.
Некоторые авторы предостерегают от непоправимых последствий
признание субъекта РФ собственником природных ресурсов. Так,
Т.Н. Малая считает, что животный мир не может быть всегда подчи-
нен правовому режиму среды обитания, его специфика в том, что он
не всегда имеет территориальные границы. Это объект, который мо-
жет располагаться отдельными популяциями на территории различных
субъектов РФ. "В нынешней экономической ситуации передача живот-
---------------
1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные
проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-
во. 1995. N 12. С.141-142.
2 Проблемы регионального управления и законодательства //
Российский юридический журнал. 1994. N 1. С.8.
44
ного мира на откуп конкретному региону может привести к гибели
животных, особенно тех, которые уже занесены в Красную книгу 1.
В развитии экологического законодательства в субъектах РФ
можно выделить ряд тенденций:
1. Явно прослеживается высокая степень дублирования феде-
ральных нормативно-правовых актов. Многие законодатели субъектов
РФ, беря за основу российский нормативный акт, вносят в него из-
менения, что наблюдается из дословного сходства целых ряда ста-
тей и глав, а иногда сходства всей структуры документа. Такого
рода воспроизведение (повторение, переложение) в правотворчестве
субъектов РФ, по мнению С.А.Комарова, в определенных предметах
оказывается целесообразным, "если нужно представить нормативное
предписание с точки зрения их единой системы" 2.Вне этого такое
переложение является вредным и неоправданным, т.к. создает у со-
ответствующих органов иллюзию необязательности актов федерально-
го законодательства, формируется мнение о том, что данные акты
начинают действовать (вступать в силу) только после того, как
будут воспроизведены или объявлены актом "своего региона".
2. Большая часть субъектов РФ, особенно республики, в издан-
ных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть
свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра явля-
ются их достоянием. Так, в соответствии со статьей 1 Земельного
кодекса Удмуртской Республики земля объявляется достоянием наро-
да Удмуртии, основой жизни и деятельности" 3.
---------------
1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные
проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-
во. 1995. N 12. С.141-142.
2 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск,
1994. С.153.
3 Бажайкин А.Л. Сравнительный анализ природноресурсового за-
конодательства РФ и Удмуртской Республики. Ижевск, 1997. С.2.
45
3. В масштабах РФ ее субъекты тем не менее все таки обладают
скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной кон-
цепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслежи-
ваются противоречия действующему российскому экологическому за-
конодательству. Отмечается лишь заинтересованность законодателей
в регионах в разработке и принятии нормативно-правовых актов
природноресурсовой направленности.
4. Просматривается слабая профессиональная подготовка зако-
нодателей в субъектах Федерации. В подготовке проектов законода-
тельных актов участвует кто угодно, но только не эксперты из на-
учной среды и юристы. Эта проблема существует и у федеральных
законодателей, когда разработкой законов занимаются люди, дале-
кие от экологических проблем.
5. Слабым местом остается механизм реализации законов. Мно-
гие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники фи-
нансирования и материальная база под них. Подобного рода декла-
рирование приводит к восприятию многих экологических нормативных
актов как необязательных. Органы и должностные лица на местах,
которые должны требовать исполнения норм экологического законо-
дательства, зачастую сами являются его нарушителями. Это объяс-
няется лишь их личной экономической заинтересованностью.
Два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне сог-
ласованно. Но легкого пути в этом деле и не может быть. Неповто-
римость территориальных, экономических и других условий субъек-
тов Федерации должна быть обязательно отражена и в правовом ре-
гулировании. И только совместный подход к решению возникших
проблем, может определить пути их решения, ибо сохранение едино-
го экономического и экологического пространства, как уже говори-
лось, позволит успешно развиваться не только регионам, но и всей
России.
46
3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В условиях правовой реформы, проводимой ныне в Российской
Федерации, должен быть обеспечен всесторонний подход к совер-
шенствованию экологического законодательства. Исследованию этого
вопроса посвящено множество монографий и научных статей, в кото-
рых предлагаются различные, в том числе и полярные точки зрения.
Развитие представляет собой "необратимое, направленное зако-
номерное изменение материальных и идеальных объектов. Только од-
новременное наличие всех трех указанных свойств выделяет процес-
сы развития среди других изменений" 1.
Процесс развития экологического законодательства определяет-
ся различными факторами. Среди них можно выделить: политический
- этим фактором можно обозначить такие негативные процессы как
смена политической системы, сопровождающаяся потерей управления
и контроля, усиление борьбы за власть, нестабильность российско-
го общества; экономически - передел собственности в ходе разго-
сударствления, спад производства из-за структурного кризиса и