лишение государственной помощи, кризис неплатежей, рост цен и
прочие процессы; социологический - в его основе лежит снижение
интереса общества к экономическим проблемам, особенно со стороны
властных структур; экологический - современное состояние окружа-
ющей среды в России, которое угрожает процессу выживания челове-
ка. Особое место, по мнению ряда авторов, занимают организацион-
но-правовые факторы, в первую очередь состояние экологического
законодательства 2.
---------------
1 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.651.
2 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.
Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-
ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.
47
Действующее законодательство сейчас едва не полностью уста-
рело. Оно излишне абстрактно, декларативно, не соответствует
Конституции РФ. В стране отсутствуют практические механизмы пра-
вореализации. Система экологического законодательства не являет-
ся целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших ак-
тов, которые должны были бы регулировать общественные отношения
(законодательство об отходах, об охране и использовании расти-
тельного мира, об экологической информации и т.п.). Отмечается и
низкая эффективность экологического законодательства.
Конституция РФ закрепила в части 1 статьи 72 самостоятельное
направление практической деятельности - обеспечение экологичес-
кой безопасности 1. Однако данная деятельность, на сегодняшний
день, ограничивается рамками охраны окружающей Среды 2.
Принятый 19 декабря 1991 года Закон РСФСР "Об охране окружа-
ющей природной Среды" 3 претерпел серьезные испытания временем.
Принятие этого Закона было обусловлено вступлением России в но-
вый переходный период. По нашему мнению, действие этого акта бы-
ло рассчитано на это время. Ныне же остро стоит необходимость
систематизации и кодификации экологического законодательства,
целью которой является принятие нового комплексного головного
законодательного акта.
В связи с этим возникает ряд принципиальных вопросов. Кон-
цептуально это должен быть закон или подзаконный нормативно-пра-
вовой акт? Если закон, то какова его форма - закон, кодекс, ос-
новы? Необходимо решить, нужен новый закон или новая редакция?
---------------
1 Российская газета. 1993. 25 декабря.
2 Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать
экологическую безопасность // Государство и право. 1994. N 8-9.
С.119.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1992. N 10. Ст.457.
48
По нашему мнению, иерархию экологического законодательства
должен возглавить закон. Однако, вопрос о его форме до сих пор
пока открыт.
Одной из возможных альтернатив при решении задачи развития
экологического законодательства, по мнению ряда авторов, являет-
ся создание системы "Основы - кодексы" 1 . Данная система для на-
шего государства привычна и действительно может оправдать себя.
Так, в случае ее принятия, в Основах будут определяться принципы
экологически значимой деятельности, основные виды деятельности,
защищаемые объекты и т.д. А в экологических индексах, принятых
либо субъектами Федерации с учетом имеющихся аналогичных природ-
ных условий, экологической ситуацией и возможностью объединения
средств и сил, положения Основ должны быть конкретизированы.
Другая точка зрения представлена О.С.Колбасовым. По его мне-
нию, для кодификация экологического законодательства необходимо
разработать Российский экологический кодекс, каждая статья кото-
рого была бы детализирована в соответствующей системе подзакон-
ных актов. Однако на уровне субъектов РФ проводить кодификацию
не следует, достаточно лишь принять нормативные правовые акты,
регламентирующие применение Российского экологического кодекса
на территории конкретного субъекта 2 .
Экологический кодекс РФ был бы оптимальной формой, возглав-
ляющей систему экологического законодательства. Отмечая его по-
ложительные черты, целесообразно упомянуть, что "кодекс (от лат.
---------------
1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.
Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-
ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.
2 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные
проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-
во. 1995. N 12. С.139.
49
codex - собрание законов) - законодательный акт прямого дейс-
твия. Эта форма предполагает минимум каких либо других законов,
иных нормативных актов, регулирующих эти же общественные отноше-
ния. Они сводятся в кодекс, как бы "всасываются" в него при его
разработке. Подзаконные акты при этом "поднимаются" на высший
законодательный уровень, одновременно проводится их систематиза-
ция и обновление" 1 . На сегодняшний день в РФ особенно много
именно подзаконных нормативно-правовых актов, что затрудняет их
поиск и ухудшает процесс правоприменения.
При принятии нового закона необходимо обязательно учесть
преемственность законодательства. Все лучшие и положительные
черты предшествующих актов должны непосредственно лечь в основу
кодекса, недопуская повторения уже пройденных ошибок.
Особое место в фундаменте развития экологического законода-
тельства должно быть отведено конституционным правам и обязан-
ностям граждан РФ, т.к. без соблюдения этих основополагающих на-
чал нельзя говорить о приоритете прав и свобод человека и граж-
данина в РФ.
Необходимость принятия нового головного акта объясняется и
общей тенденцией развития всего российского законодательства.
Это связано с принятием головных актов в гражданском, уголовном,
лесном, водном законодательстве. Однако, безусловно, главной
целью остается ликвидация пробелов и переход на более качествен-
но высокий уровень отношений.
При разработке экологического законодательства, как отмечает
В.П.Ворфоломеев, необходимо последовательно осуществить принцип
---------------
1 Голиченков А.К. Санитарный кодекс России: проблемы разра-
ботки проекта // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 4.
С.40.
50
эколого-социально-экономического единства всей законодательной и
нормативно-правовой системы. В ней экологические по содержанию
законы должны иметь социально-экономическое обоснование, а соци-
ально-экономические законы должны быть ориентированы экологичес-
ки. Для реализации данного принципа, следует разработать специ-
альную программу совершенствования самого процесса экологическо-
го законодательства 1.
Действительно, сейчас настало время определения оптимальной
модели экологического законодательства, которая должна проявить-
ся в соответствующей концепции развития. Самое главное, это пра-
вильное осуществление контроля в этой области, чтобы развитию
общественных отношений предшествовала их научная оценка.
Отсутствие концепции развития экологического законодательст-
ва затрудняет законотворческую деятельность в этой области 2.Это
приводит к появлению дублирующих либо несогласующихся между со-
бой законопроектов, что влияет в свою очередь, на качество при-
нимаемых нормативно-правовых актов.
Важнейшим направлением совершенствования системы экологичес-
кого законодательства является создание серии специальных зако-
нов.
Проблема обеспечения экологически правильного обращения с
опасными химическими веществами должна быть решена путем приня-
тия федеральных законов об отходах, об использовании агрохимика-
тов, об опасных веществах. Необходимость данных актов объясняет-
ся тем, что в законодательстве отношения по охране окружающей
---------------
1 Бакунина Т.С. Обсуждение проблем национальной экологической
политики Российской Федерации // Государство и право. 1994. N 1.
С.70-71.
2 Зеленый мир. 1995. N 6. С.10.
51
среды при обращении с такими веществами на стадиях их производс-
тва, транспортировки, хранения, использования, обезвреживания и
удаления регулируются не полно.
Отсутствие специального нормативного акта об экологической
информации (статистики) - можно назвать одним из наиболее су-
щественных пробелов в экологическом законодательстве. Обществен-
ные отношения в области экологической информации: порядок ее
сбора и предоставления, форма учета и обобщения, режим информа-
ции, права и обязанности субъектов предоставления и использова-
ния информации и т.п. должны быть урегулированы в федеральном
законе об экологической информации (статистике). Принятие такого
акта позволит создать систему экологической статистики, включаю-
щую систематизированные сведения о видах, содержании, произвди-
телях, количестве отходов; количестве, видах, месте и времени,
причинах и последствиях экологических происшествий и т.д.
В соответствии со статьей 23 Закона РСФСР "Об охране окружа-
ющей природной среды", должно осуществляться обязательное эколо-
гическое страхование. Однако механизм экологического страхования
не разработан. Следует принять закон "Об обязательном экологи-
ческом страховании", который бы определил на законодательном
уровне понятие обязательного экологического страхования, общие
цели, задачи и принципы экологического страхования.
По мнению некоторых авторов проблема всестороннего регулиро-
вания отношений в экологически неблагоприятных территориях может
быть решена в рамках специального закона "О зонах экологического
бедствия" 1. Закон "Об охране окружающей среды" предусмотрел два