Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью относится к уголовно-правовым санкциям (ст. 47 Уголовного кодекса РФ). Оно может назначаться только как санкция за совершение преступления. В советский период существовала такая мера ответственности, как лишение или ограничение (приостановление) политических и иных прав и обязанностей граждан, которая применялась к представителям так называемых эксплуататорских классов с целью лишить их права участвовать в политической жизни. Такая санкция может применяться и в настоящее время, что, однако, не должно обусловливаться классовым принципом. Представляется целесообразным ввести такую санкцию, как лишение права занимать определенные должности (например, должности в любых органах публичной власти) или заниматься определенной деятельностью в качестве меры конституционно-правовой ответственности, применяемой к должностным лицам органов публичной власти, отстраненным от должности. Элементы этого есть в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”». В соответствии с данным проектом гражданин России, замещавший должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и ушедший с указанной должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта либо отрешенный от указанной должности Президентом РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.
Не может расцениваться как мера конституционно-правовой ответственности и то, что лица, осужденные к лишению свободы, лишены избирательных прав. Поскольку основанием применения этой санкции выступает совершение лицом преступления, то эта санкция может рассматриваться как дополнительная мера уголовной ответственности.
В качестве одного из видов конституционно-правовых санкций рассматривается лишение орденов, медалей и почетных званий. В настоящее время эта мера также предусмотрена среди уголовно-правовых санкций (ст. 48 Уголовного кодекса РФ – лишение специального воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград).
Как видно из приведенного выше перечня, все санкции, кроме предупреждения, носят радикальный характер и предусматривают прекращение полномочий виновного лица. Иногда это не совсем целесообразно. Введение таких санкций, как общественное порицание, понуждение к исполнению обязанности, приостановление полномочий, лишение права занимать определенные должности, более широкое использование предупреждения, способствовало бы большей гибкости санкций конституционно-правовой ответственности, большему соответствию их принципам целесообразности и гуманизма ответственности.
Глава 2. Субъекты конституционно правовой ответственности
Круг субъектов конституционно-правовой ответственности как ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти ограничен. Они могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Однако для того, чтобы лицо могло нести конституционно-правовую ответственность, оно должно обладать деликтоспособностью, т.е. способностью нести ответственность за свои действия.
Субъектами конституционного правонарушения (деликта), как отмечалось выше, могут выступать Президент, Правительство, министр Правительства, член Совета Федерации, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, исполнительный орган власти субъекта, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, орган местного самоуправления или должностное лицо муниципального образования, политическая партия, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокурора.
Деликтоспособность должностных лиц начинается с момента их вступления в должность (с начала срока полномочий) и заканчивается моментом прекращения полномочий. Деликтоспособность коллегиальных субъектов – органов публичной власти, определяется моментом их создания, однако привлечение к конституционно-правовой ответственности должностных лиц как членов коллективного органа также возможно только в отношении уже вступивших в должность лиц.
Органы исполнительной власти, по Конституции РФ 1993 г., несут конституционно-правовую ответственность как перед Государственной Думой, так и перед Президентом РФ. Однако ответственность Правительства перед Государственной Думой является только коллективной. Дума не может привлечь к ответственности отдельных министров, что, несомненно, является существенным пробелом Конституции.
Спорным в теории конституционного права является вопрос о конституционно-правовой ответственности государства в целом либо конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации. Так, Г.А. Гаджиев полагает, что норма ст. 53 Конституции РФ, содержащая норму об ответственности государства за вред, причиненный действиями органов государственной власти и должностных лиц, является основанием конституционно-правовой ответственности государства.[28] Представляется, однако, что в данном случае государство несет перед конкретным лицом гражданско-правовую ответственность, что подтверждается наличием сходной нормы в Гражданском кодексе РФ (ст. 16 и 1069). Если государство заключает договор, то оно выступает как сторона гражданско-правового обязательства и к нему в полном объеме применяются правила гражданского оборота. За нарушение своих обязательств государство обязано возместить другой стороне убытки – реальный ущерб и упущенную выгоду. Если же ущерб лицу причинен действиями государства при отсутствии между ними договорных отношений (например, при незаконном привлечении к уголовной ответственности), то применяется так называемая внедоговорная ответственность, регламентация которой также осуществляется Гражданским кодексом.
Кроме того, государство является своего рода абстракцией. Даже в случае привлечения государства к гражданско-правовой ответственности за нарушение прав граждан и причинение им материального и морального вреда, ответчиком в суде выступает Министерство финансов РФ. Представляют государство и выражают его волю вовне ряд конкретных органов власти и должностных лиц. Именно они и могут подвергаться конституционно-правовой ответственности, но не само государство.
Особым видом публично-правовой ответственности, по мнению И.А. Умновой, является ответственность Федерации и ее субъектов как носителей публичной власти в федеративном государстве.[29] На основании развития федеративных отношений в России предлагается даже выделить специальный вид юридической ответственности – федеративную ответственность.[30]
Федеративная ответственность, по мнению И.Н. Барцица, – это принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной.[31] Особенностью данного вида ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и за неспособность обеспечить стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.
В законодательстве не предусмотрена ответственность субъекта РФ в случае, когда он не справляется с возложенным на него объемом полномочий. В качестве мер федеративной ответственности И.Н. Барциц предлагает ввести режим чрезвычайного положения и прямое правление центральной власти, перераспределить полномочия между органами власти и управления Федерации и ее субъектов, отстранить от должности глав субъектов Федерации, распустить законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации, перевести под непосредственное подчинение федерального правительства подразделения милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации, отменить незаконное решение органов власти субъектов Федерации, ликвидировать субъект Федерации как самостоятельное образование.[32]
Вопрос о том, насколько допустимо с позиций мировой практики вмешательство федеральной власти во внутренние дела субъекта Федерации с целью «наведения порядка» и привлечения к ответственности, является дискуссионным. Постановка такого вопроса для России имеет особую значимость в связи с событиями в Чеченской Республике, Северной Осетии и Ингушетии. Военное (насильственное) принуждение как мера наведения порядка не исключается мировой практикой.
Рассмотрение проблемы конституционно-правовой ответственности в последнее время привлекает все большее внимание исследователей, однако сразу следует оговориться, что возможность привлечения к конституционно-правовой ответственности и меры ответственности субъектов Федерации обязательно должны быть закреплены в Конституции. Конституция РФ 1993 г. не предусматривает ни одной из перечисленных мер (кроме отмены решения органов власти, что, как мы полагаем, не является мерой ответственности), а следовательно, не закрепляет возможности привлечь субъект РФ к конституционно-правовой ответственности. Введение чрезвычайного положения также не относится в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» к мерам ответственности субъекта РФ. После устранения причин, послуживших основанием для его введения, в субъекте РФ восстанавливается деятельность органов государственной власти субъекта (если она была приостановлена), продолжается дальнейшее нормальное функционирование всех органов власти, общественных объединений, предприятий и учреждений. Субъект РФ, как территориальное образование, не несет каких-либо негативных последствий. К ответственности могут быть привлечены отдельные физические и юридические лица, общественные объединения, но не субъект Федерации.
Проблемы развития ответственности субъекта РФ в целом, несомненно, должны получить дальнейшее развитие в работах ученых и законодательстве РФ. Но сегодня говорить о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, на наш взгляд, преждевременно. Нести конституционно-правовую ответственность могут отдельные должностные лица и органы государственной власти субъекта РФ.