Военное положение, вводимое Президентом РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации на основании Федерального конституционного закона от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении»[27], в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, представляет собой особый правовой режим жизнедеятельности государства и общества. Этот режим предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей. В условиях военного положения органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, организации, учреждения обязываются оказывать полное содействие военному командованию в использовании сил и средств данной территории для нужд обороны, обеспечения общественного порядка и безопасности. В интересах обороны страны, безопасности государства, защиты конституционного строя, обеспечения в экстремальной ситуации гарантированной защиты прав и свобод человека и гражданина, неукоснительного исполнения установленных для должностных лиц и граждан обязанностей в обстановке военного времени могут предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия.
В случае введения военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях Президент Российской Федерации во исполнение международных обязательств Российской Федерации принимает меры по уведомлению Генерального секретаря Организации Объединенных Наций (а через него государств - участников Организации Объединенных Наций) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлении Российской Федерации от своих обязательств по международным договорам, связанном с ограничением прав и свобод граждан.
Президент Российской Федерации принимает меры по уведомлению Генерального секретаря Организации Объединенных Наций (а через него государств - участников Организации Объединенных Наций) и информированию Генерального секретаря Совета Европы о дате, с которой Российская Федерация прекращает отступление в связи с отменой (прекращением действия) военного положения.
Президент РФ возглавляет Совет Безопасности, который является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Этот совещательный орган призван также обеспечивать условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Совет Безопасности формируется Президентом РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом РФ от 5 марта 1992 года «О безопасности»[28]. В развитие этого Закона Указом Президента РФ от 10 июля 1996 года утверждено Положение о Совете Безопасности Российской Федерации[29]. Как отмечалось, Указом Президента РФ от 10 января 2000 года изменена, утвержденная ранее, Концепция национальной безопасности РФ[30]. Основными задачами Совета Безопасности, в частности, являются: выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности, разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности, подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения, разработка предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства и другие. В соответствии с этими задачами строятся функции Совета Безопасности, которые весьма широки. В состав Совета Безопасности входят Председатель (Президент РФ), Секретарь, постоянные члены и члены Совета Безопасности, которые назначаются Президентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности. Среди постоянных членов: Председатели палат Федерального Собрания и Председатель Правительства РФ. Членами Совета являются министры обороны, внутренних и иностранных дел, юстиции, финансов, оборонной промышленности, по атомной энергии, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, директор Федеральной службы безопасности и другие. Решения Совета Безопасности принимаются на его заседании постоянными членами Совета простым большинством голосов от их общего числа, но вступают в силу только после утверждения Председателем Совета Безопасности, то есть Президентом РФ. Решения Совета по важнейшим вопросам оформляются указами Президента РФ, иные решения – протоколами. Проекты указов Президента РФ, выносимых на Совет Безопасности, предварительно рассматриваются на заседании членов Совета, проводимом под руководством Секретаря Совета. При рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях субъектов РФ для участия в работе Совета Безопасности привлекаются с правом совещательного голоса их полномочные представители и руководители федеральных органов исполнительной власти.
§ 4. Ответственность главы государства
В настоящее время вопрос о конституционно-правовой ответственности является дискуссионным. В связи с этим 15 – 17 марта 2001г. на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова состоялась традиционная научная конференция, каждый год проводимая кафедрой конституционного права. В ней приняли участие более 120 человек – не только из Москвы и других городов России, но и из Украины, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Польши. На этот раз конференция была посвящена актуальным проблемам конституционно-правовой ответственности.
В частности внимание ряда выступавших привлек вопрос о конституционно-правовой ответственности главы государства. Профессор Д.Л. Златопольский, подчеркнув, что конституционно-правовая ответственность имеет особое значение для высших органов государственной власти, поскольку их неправомерные действия способны нанести наибольший ущерб всему государству, привлек внимание к ответственности Президента. При этом на основе зарубежного опыта он отметил, что ответственность Президента – составная часть отношений с Парламентом. Было подвергнуто критике и установление гарантий от ответственности бывшему Президенту России.
Посвятил свое выступление проблемам ответственности главы государства и доцент Вроцлавского университета (Польша) А. Лавнисчак. Он отметил, что, если не признавать ответственность главы государства перед богом, то логично сказать, что главу государства в некоторых случаях можно признать неответственным вовсе. Далее он рассмотрел способы привлечения к ответственности глав государства. Что касается ответственности монархов, общим правилом является их не ответственность. Единственное исключение из этого правила – Конституция Франции 1791 года, где говорилось, что король может быть ответственен. Выделил различные механизмы ответственности в республиках. Первый – решение вопроса парламентом (например, импичмент в США). Второй способ – решение вопроса Конституционным судом после выдвижения обвинения Парламентом (ФРГ, Венгрия). Третий вариант – функционирование специального органа, который занимается ответственностью главы государства. Таковыми являются Высшая палата правосудия во Франции и Государственный трибунал в Польше. А. Лавнисчак подчеркнул здесь преимущество польской разновидности этого варианта, поскольку Государственный трибунал в Польше, в отличие от Высшей палаты правосудия во Франции, избирается Сеймом, но не из состава членов парламента. Это люди, которые стоят в стороне от парламента, что обеспечивает их объективность. Говоря о механизмах ответственности главы государства, он отметил, что они применяются крайне редко. В большинстве случаев проблему решает политическая элита с помощью политических механизмов. В Европе имеются только два государства (Исландия и Австралия), где народ может решить вопрос об ответственности главы государства путем голосования[31].
При введении поста Президента РСФСР в 1991 году в Конституции предусматривалась возможность его отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР и принесенной присяги. Действующая Конституция РФ установила такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Президент РФ, согласно статье 93 Конституции РФ, может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления[32].
Хотя такие нормы навеяны опытом конституционного регулирования некоторых зарубежных стран, трудно себе вообразить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершить столь тяжкие деяния. Кроме того, формулировка статьи 93 в определенном смысле вызывает удивление – получается, что лицо, занимающее пост Президента РФ и совершившее деяние, которое хотя и не подпадает под признаки тяжкого преступления, но все-таки является уголовным преступлением, не может быть отрешено от должности. То, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, Конституция не исключает. Конечно, наверное, предполагается, что его все-таки заставят подать в отставку. И все же, что делать, если такого не произойдет? Очевидно, при грядущих конституционных реформах в России придется решить более четко и вопрос об основаниях отрешения Президента от должности.