Е.Н. Акерман
Развитие мировой хозяйственной системы сопровождается усилением открытости экономик различных стран и их взаимодействия. В этой связи А. Гранберг, отмечает, что Россия в начале XXI в. столкнется с усиливающейся зависимостью российских регионов от мирового хозяйства [1. C. 20].
Сформированная в эпоху советской индустриализации экономика страны начала интегрироваться в глобальный рынок в 1990-е гг., перестав быть замкнутой. Давая оценку сложившейся ситуации, А.Г. Гранберг отмечает: «...многие формы пространственной организации, характерные для административно-плановой системы централизованного управления и экстенсивного экономического развития, стали неэффективными в новых экономических, социальных, политических условиях. Наибольшие заботы создают такие свойства сложившейся пространственной структуры национальной экономики, как чрезмерная концентрация многих производств, узкая специализация регионов, большое расстояние между производителями и потребителями, существование моногородов, сращивание социальной инфраструктуры поселений с производственными предприятиями, избыточное население на Севере, многочисленные зоны экологического бедствия, критическое состояние малых городов, деградация многих сельских местностей» [2. С. 259].
В этой связи особого внимания заслуживает мировой опыт проведения региональной политики экономически развитых стран с доминирующей ролью в процессах глобализации и интеграции.
Основанием формирования целенаправленной региональной политики на Западе явились последствия экономического кризиса 20-30-х гг. XX в. Отметим, что процесс совершенствования механизмов региональной политики по-прежнему сохраняет свою актуальность во всех странах, поскольку рыночная экономика, ориентированная на экономическую эффективность, приводит к усилению дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития. Поэтому основным стимулом вмешательства государства в развитие регионов является сокращение пространственных диспропорций в их развитии.
Главным различием в проведении региональной политики развитых стран является тип государственного устройства. Очевидно, что реализация региональной политики в федеративных государствах является более сложной, чем в унитарных, поскольку наличие дополнительного равноправного уровня принятия решений требует дополнительных согласований и компромиссов. Так, в унитарных государствах (Греция, Португалия, Франция, Италия) региональная политика является институционально обособленным направлением деятельности центральных органов власти, в федеративных государствах (США, Германия, Австрия, Бельгия) большая часть прав в области общегосударственной региональной политики принадлежит субъектам Федерации.
Заслуживает внимания опыт США, где нет органов власти, ведущих региональную политику, и нет региональной политики как документа, однако само государственное устройство страны направлено на решение задач регионального развития. С.С. Артоболевский отмечает: «.очень многое представлено регулированию механизма федерализма, который в США отличается особым совершенством. Так, например, в государственной политике США отсутствует задача, направленная на выравнивание уровней развития регионов, а при решении проблем с бедностью именно самые бедные регионы получают основное финансирование и поддержку» [3. C. 19].
Подход развитых стран к политике выравнивания уровня экономического развития регионов основан на стимулировании притока инвестиций в депрессивные регионы и оказания им необходимой финансовой помощи. Ярким примером использования данного подхода является Канада. Политика выравнивания в Канаде осуществляется посредством как рыночных, так и нерыночных методов регулирования: предоставление финансовых трансфертов; реализация целевых государственных программ, направленных на совершенствование всех видов инфраструктуры; субсидирование и поддержка местного бизнеса; привлечение частных инвестиций путем предоставления налоговых и иных льгот; протекционистские меры, направленные на защиту жизненно важных секторов экономики, и т.д.
Однако, анализируя результаты региональной политики Канады, С. Дробышевский отмечает, что реализация правительственных программ, направленных на поддержание депрессивных регионов и сокращение диспропорций в региональном развитии, пока не достигла ожидаемого эффекта вследствие отсутствия у последних стимулов к развитию с опорой на собственные силы [4].
Что касается региональной политики развитых европейских стран, то в последние 15-20 лет в связи с усилением интеграционных процессов в этих странах происходит смена ее парадигмы. Новой региональной политике присущи следующие черты:
Смещение акцентов с вопросов социальной справедливости и обеспечения равных стандартов жизни на экономическое развитие и производительность. Основные цели региональной политики: содействие структурной перестройке и развитию отсталых и депрессивных регионов; борьба с долговременной безработицей; помощь при включении молодежи в трудовую жизни; содействие проведению реформ общей аграрной политики.
Усиление децентрализации региональной политики на основе принципа субсидиарности. Консультации и взаимные согласования становятся основными формами при формировании региональной политики: оценка результативности работы местных органов власти (британский подход); нормативное установления общих правил взаимодействия (немецкий подход); реализация «контрактного принципа» (французский подход).
Совершенствование механизмов координации. Так, во Франции сформирована иерархическая взаимоувязанная система национальных, региональных и отраслевых планов развития, а также заключаются контракты между центром и регионами, регламентирующие порядок распределения ресурсов для регионального развития. В ФРГ разрабатываются и принимаются нормативные акты «Улучшение региональных экономических систем», в рамках которого представлена формальная процедура планирования, а также роли федерации и земель в определении миссии регионального развития.
Совершенствование регионального управления. Внедрение принципов стратегического планирования, определение приоритетов развития и их финансирование, а также отработка каналов обратной связи посредством установление показателей эффективности.
Если в традиционной парадигме регионального развития политика была направлена на выравнивание регионов и минимизацию их различий, то в новой парадигме - на создание равных возможностей для развития предпринимательства в любых регионах. Также в новой парадигме имеется несколько подходов, среди которых - региональная инновационная система (реализован в Австрии) и кластерный подход.
В региональной политике Китая и ряда развитых «гомогенных» стран (Дания и Нидерланды) региональная политика направлена на достижение макроэкономических целей страны и повышение ее конкурентоспособности на мировом рынке. В Китае приоритетная поддержка оказывается регионам, имеющим высокий экономический и инвестиционный потенциал и представляющим собой «локомотив» для ускоренного развития экономики страны. Поскольку экономический рост страны способствует подъему экономики депрессивных регионов, то в отношении их проводится так называемая политика «позитивной дискриминации». Таким образом, региональная политика Китая, усиливая внутреннюю межрегиональную дифференциацию и поляризованное развитие регионов, создает необходимые условия для интеграции страны в качестве «локомотива» мирового экономического развития.
Отечественный опыт региональной политики не менее разнообразен: от реализации принципа выравнивания до поляризованного развития. Так, до конца 1980-х гг. политика регионального развития была основана на принципе выравнивания уровня индустриализации территорий за счёт государственной модернизации их промышленного потенциала. В соответствии с документами Госплана и СОПСа территориальными приоритетами в советское время являлись [5]:
в 1920-1930-е гг. - подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия);
в 1930-е и начале 1940-х гг. - создание второй металлургической базы и максимально удаленных от вероятностного противника машиностроительных заводов-дублеров на Урале и в Сибири;
в 1950-1970-е гг. - ускоренное развитие восточных районов страны;
в 1960-1980-е гг. - формирование крупных территориально-производственных комплексов и т.д.
В 1990 - начале 2000-х гг. государственная политика регионального развития себя фактически исчерпала, а унаследованная Россией от Советского Союза региональная организация вступила в период перестройки. Особенности региональных проблем России в 1990-х гг. определялись происходящими трансформациями экономической и политической систем:
формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР;
переход от административно-плановой экономики к экономике рыночного типа;
открытие национальной экономики для внешнего рынка;
длительный экономический кризис;
отсутствие четкой государственной региональной политики;
изменение государственного устройства, в том числе политических и экономических отношений центра и регионов.
Экономический рост в стране и стабилизация бюджетной системы (конец XX - начало XXI в.) дали государству возможность реализовать политику выравнивания социально-экономического развития регионов. Однако, как показал опыт, административные и институциональные механизмы управления региональным развитием посредством бюджетных трансфертов и федеральных целевых программ оказались малоэффективными, поскольку бюджетное выравнивание отстающих в адаптации к рыночным условиям регионов привело к тому, что регионы-лидеры теряли мотивацию к развитию, а среди остальных территорий проявлялись иждивенческие настроения.