Что же подталкивало думы к такому хлопотному занятию, как устройство банка? Ответ на этот вопрос не столь однозначен, как может показаться, и не сводится только к получению прибыли от банка.
Одну из животрепещущих проблем российского города XIX - начала XX в. составлял недостаток ссудных денег. Ярким проявлением этого стало то, что даже закон 1893 г., запретивший ростовщичество, не смог справиться с засильем ростовщиков, взимавших по ссудам иной раз на порядок больше, чем коммерческие банки. Именно это стало причиной создания Анфилатовского банка. Как писал сам Анфилатов, объясняя свои побуждения, он хотел посодействовать развитию торговли и промышленности в России доставлением кредита "малокапитальному" купечеству, мещанству и ремесленничеству, которые не могут развиваться из-за того, что вся их прибыль уходит на проценты ростовщикам.
Важно отметить, что так же с самого начала закладывалась направленность банков прежде всего на средние слои городского населения. Уже ст.30 устава Анфилатовского банка устанавливала предел ссуды в 5000 рублей на том основании, что цель банка - доставить ссуды всем нуждающимся. Свидетельства о таком отношении к банку постоянно встречаются и в думских материалах. Например, томские ревизоры, рассматривая отчёт за 1907 г., отметили, что в отчётном году ссуд под недвижимость новых не выдавалось ввиду исчерпания банком нормы долгосрочных ссуд. "С таким положением нельзя не согласиться [т.е. с тем, что правление не пошло на нарушение Положения ради того, чтобы удовлетворить спрос на ссуды под недвижимость - А. К.], но следует однако, в то же время, посожалеть, что в числе залогодателей недвижимых имений есть три - четыре лица такие, которые, представляя в залог крупные имения, и воспользовались очень большими суммами (более 100 тысяч рублей)..., тогда как отказывая в течение года всем нуждающимся к займу, банк несомненно отказывал здесь людям и бедным, и конечно, очень нуждающимся, наверное они обратились к частным займам у ростовщиков за большие и даже тяжёлые проценты... По мнению комиссии, следует избегать, в данном случае, крупных ссуд в руки только нескольким единицам, и выдавать ссуды лучше и целесообразнее многим по числу лицам." Богачи же могут найти капитал и помимо городского банка.
Показательно в этом отношении губернаторское заключение на препровождаемое им ходатайство Тарской думы 1892 г. о закрытии городского банка: "За недостатком вообще кредитных учреждений в Западной Сибири закрытие Тарского банка лишило бы беднейшее местное население возможности пользоваться дешёвым кредитом". В свою очередь, министр финансов нашёл, что кредиты Тарский банк даёт в основном мелкие, а значит, "вполне удовлетворяет цели своего учреждения - оказывать содействие в развитии и поддержке местной мелкой промышленности, а не крупной торговле местных торговых людей, потребностям коих отвечают преимущественно коммерческие банки". В итоге министр назвал существование банка "весьма желательным в видах противодействия ростовщичеству". Ходатайство осталось без удовлетворения.
Наиболее ярко, пожалуй, характеризует восприятие современниками целей городских банков следующее высказывание правления Омского банка. В разъяснениях к отчёту 1902 г. оно, оценивая работу банка за всё время существования, сделало вывод, что "банк вправе считать себя принёсшим пользу кредитом на поддержание благосостояния жителей города, которым недоступны отделения Сибирского торгового и Государственного банков - в чём и состоит главная цель учреждения городских банков".
Необходимость такого источника кредита, как городской банк, показывает и то, что ревизионные комиссии ревниво следили за распределением кредита. Например, ишимская ревизионная комиссия по отчёту 1888 г. сделала правлению замечание о том, что "значительная часть долга причитается за крестьянами разных волостей", тогда как Ишимский банк есть городской общественный банк.
Похожим образом к отчёту за 1897 г. тарская ревизионная комиссия предъявила претензию, что "в числе векселей, принятых к учёту Тарским банком, находятся векселя иногородних лиц на сумму до 20 тыс. рублей. Хотя кредитоспособность этих лиц и подтверждается учётным комитетом, но в то же время ограничивается возможность пользоваться услугами банка для местных обывателей, ради которых по мысли учредителя банк собственно и открыт. К услугам же иногородних лиц в местах их жительства имеются свои кредитные учреждения". Дума предписала правлению сократить кредит иногородних до 10 тыс.
Говоря о направленности городских банков, важно отметить ещё такую их особенность, как большую приспособленность к нуждам горожан по сравнению с другими категориями банков. В первую очередь это относится к ссудам под недвижимость. Именно такого рода ссуды представляли особенную важность для горожан-обывателей, не ведших торговли (а значит, не имевших возможности учесть вексель) и обычно не имевших другого обеспечения, кроме собственного дома.
Вообще банковские заведения до революции чётко различались на учреждения краткосрочного (коммерческие банки, общества взаимного кредита, ломбарды) и долгосрочного кредита (Дворянский и Крестьянский, акционерные земельные банки, городские кредитные общества). Ипотечным кредитованием (ссудами под недвижимость) занимались только последние. Дело в том, что долгосрочный актив (ссуды), надолго обездвиживающий средства банка, трудно сочетать с пассивом, состоящим из вкладов. Ведь они в любой момент могут быть изъяты вкладчиками. Пассивы же учреждений долгосрочного кредита составлялись закладными листами, подлежавшими погашению в течение многих лет. Пользование кредитом в земельных банках (даже при наличии их отделений в данном городе) представляло два существенных неудобства. Во-первых, это необходимость обязательно брать долгосрочную ссуду, когда зачастую деньги требовались на короткое время. Во-вторых - оформление ссуды закладными листами, которые ещё надо было реализовать, к тому же обычно процентов на десять дешевле номинала.
Таким образом, земельные банки (не говоря уже про коммерческие) не удовлетворяли весь спрос обывателей на ссуды под недвижимость. Поэтому городские банки стали единственным исключением во всей банковской системе: им разрешили производить одновременно и коммерческое кредитование (учёт), и ссуды под недвижимость. Министерство финансов пошло лишь на ограничение объёма долгосрочных ссуд суммой собственного капитала банка, вечных и долгосрочных вкладов. Ссуды под недвижимость всегда составляли значительную часть баланса городских банков. Например, на начало 1914 г. они (включая учёт соло-векселей с обеспечением недвижимостью) давали 28% актива городских банков России, уступая лишь учёту, на долю которого приходилось 44,6%.
Важно отметить, что городские банки не всегда руководствовались в своей работе только интересами прибыли. В 1888 г. ревизионная комиссия Омского банка, объясняя предложение ввести операцию перевода денег в два-три города, где есть отделения Госбанка (Семипалатинск, Нижний, Екатеринбург, Ирбит - на время ярмарок), а также открыть приём вкладов на текущий счёт, выдвинула такое обоснование: "может быть, эти операции и не принесут банку большой выгоды, но для жителей города они будут крайне полезны".
Похожее высказывание принадлежит гласному Омской думы и члену ревизионной комиссии за 1896 г. Бекрееву. Предлагая понизить процент по ссудам и сделать некоторые другие изменения для удобства публики, он указывал, что цели банка - "удовлетворять нуждам кредита жителей города с возможными льготами в отношении процентов за ссуды и помогать городскому управлению своими прибылями, значит, свои банковые интересы... соединять с интересами обывателей и городского управления". Несмотря на все подобные заявления, нельзя всё же думать, будто учётные ставки городских банков определялись благотворительными соображениями. Играло роль и соперничество Госбанка и коммерческих банков (там, где были их отделения). Тот же Бекреев в качестве второго довода выдвигал как раз конкуренцию, которая уже привела к сокращению ссуд в городском банке.
Итак, основной причиной, побуждавшей городские управления к созданию городских банков, было снабжение своих горожан кредитом. Но играла роль и простая материальная выгода, прибыль от банка. Ведь согласно законам, прибыль, за отчислением определённой части на пополнение собственного капитала и благотворительные расходы, поступала в распоряжение города. В частности, по Положению 1912 г. (ст.164), в основной и запасной капиталы следовало отчислять по 15% чистой прибыли. По достижении запасным капиталом размера основного, отчисления в него разрешалось уменьшить по постановлению думы до размера одной трети отчислений в основной капитал. Из остальной прибыли необходимая (обычно определённая заранее заранее в абсолютном размере или в процентах от прибыли) сумма шла на благотворительные заведения, а остальное - в бюджет города.
Прибыль могла достигать в крупных банках весьма значительных сумм. Например, Томский банк в течение 1910-1914 гг. приносил в год в среднем 76,7 тыс. рублей дохода. Не зря, ходатайствуя о разрешении увеличить основной капитал своего банка с 10 до 100 тыс. с помощью займа, Барнаульское общество отметило: "следует признать, что Общественный банк не только оплатит проценты по займу и самый заём, но ещё и даст городу доход".
В основном как источник прибыли рассматривала свой банк Тарская дума. В 1892 г. "по случаю постоянного сокращения операций местного общественного банка и уменьшения чистых его прибылей" она ходатайствовала о ликвидации его, с тем чтобы оставшийся капитал "за выделом из него 10 тыс. руб., внесённых городом в своё время на образование основного капитала банка", перевести в государственные ценные бумаги, доход с которых употребить на содержание сиропитательного дома.