Таким образом: 1. Даже если участники переговоров не были абсолютно уверены, что отсутствие слова «всех» в английском проекте резолюции было связано с вопросом Иерусалима, то они, во всяком случае, осознавали высокую вероятность именно такой трактовки.
2. Участники переговоров сознательно, каждый из своих конъюнктурных соображений избегали ясности по поводу Иерусалима в готовившейся резолюции.
В результате резолюция 242 только усилила правовую неразбериху в вопросе об Иерусалиме.
В 1980г. и Генеральная Ассамблея, и Совет Безопасности принимают резолюции, где после многолетнего перерыва упоминается «специфический статус» Иерусалима и делается ссылка на резолюцию №181 (1947г.). По всей видимости, столь неожиданная реанимация тезиса об особом статусе была связана с принятием в Израиле Основного закона об Иерусалиме, который ООН осудила и провозгласила недействительным. При этом 30 июня 1980г. Совет Безопасности (№476) характеризует Иерусалим как арабскуютерриторию, оккупированную в 1967г., а Генеральная Ассамблея 15.12.80г. вводит новую формулировку: «палестинские и другие арабскиетерритории, оккупированные с 1967г., включая Иерусалим». 36
Эти нюансы, возможно, не имели практического значения до тех пор, пока Израиль категорически отказывался обсуждать вопрос об Иерусалиме. Но после того как в соответствии с соглашениями в Осло Израиль и палестинцы в принципе договорились включить эту тему в повестку дня будущих переговоров, созданная ООН правовая неразбериха превратилась в серьезный фактор. Единственное, что можно в этот период записать в «актив» ООН, – это то, что она, по крайней мере, не мешала тем усилиям, которые привели к дипломатическому прорыву в начале 90-х годов. Впрочем, в условиях ослабления СССР и усиления роли Соединенных Штатов ООН и не смогла бы, и не захотела бы сопротивляться американской дипломатической гегемонии в регионе. Как бы то ни было, следует признать, что «процесс Осло» начался не благодаря, а вопреки той атмосфере, которую создавали документы ООН 70–80-х годов.
В соглашениях в Осло Израиль и ООП впервые договорились включить проблему Иерусалима в повестку дня переговоров, правда, лишь на заключительных этапах. В то время в обстановке всеобщей эйфории мало кто вспоминал, что резолюция 181 формально не признает прав на Иерусалим ни за палестинцами, ни за израильтянами.
Эта мина замедленного действия взорвалась 1 марта 1999г., когда в ответ на призыв израильских властей к европейским дипломатам воздержаться от посещения палестинского политического брифинга в «Ориент-Хаус» (в Восточном Иерусалиме) посол Германии заявил: «ЕС подтверждает свою известную позицию, касающуюся особого статуса Иерусалима как corpus separatum». Поскольку Германия в тот период являлась страной-председателем ЕС, данное заявление было воспринято как позиция всего Европейского Союза. Никаких попыток отмежеваться от этой позиции со стороны какой-либо страны, входящей в ЕС, не последовало.
Дипломаты и политологи заговорили о серьезных расхождениях в подходе к проблеме Иерусалима между Европой и США, т.к. новая позиция ЕС состоит в том, чтобы усиливать значение резолюции о разделе Палестины по сравнению с тем, что было принято в Осло в качестве правового руководства мирного процесса.
На саммите в Кэмп-Дэвиде в 2000г. Б. Клинтон выдвинул план раздела Иерусалима на основе сегодняшних демографических реалий. Районы, населенные арабами, предлагалось передать под палестинское управление, а еврейские районы, в том числе в Восточном Иерусалиме, включить в состав Израиля. Израильская делегация во главе с премьером Эхудом Бараком сделала беспрецедентную уступку, согласившись на эти предложения. Палестинская делегация их отвергла. Это предопределило провал саммита и, как стало ясно спустя несколько месяцев, всего «процесса Осло».
Мнения о том, почему администрация Арафата не воспользовалась в Кэмп-Дэвиде таким шансом, разделились. Палестинские участники кэмп-дэвидских переговоров Хусейн Ага и Роберт Мали считают, что предложения Клинтона поставили палестинцев перед сложной проблемой. Согласиться – означало отойти от буквы резолюций ООН, а палестинцы считают эти резолюции своим важнейшим политическим капиталом. Отказаться – значило фактически сорвать переговоры. Другая точка зрения состоит в том, что палестинцы изначально были неискренни в своих заявлениях о стремлении к миру. Что на самом деле администрация Арафата по-прежнему мечтает о захвате всего Иерусалима. Что террористическая сущность ООП не изменилась, а ее участие в «процессе Осло» было широкомасштабным обходным маневром.
Таким образом, как первая, так вторая точка зрения на причины провала кэмп-дэвидских переговоров заставляет сделать вывод, что ООН несет значительную долю вины за этот крах.
После прекращения «процесса Осло» положение в Иерусалиме резко обострилось, усилился террор против израильского гражданского населения со стороны палестинских экстремистов, в «интифаде» впервые приняли участие арабы, живущие в Восточном Иерусалиме. В этой ситуации ООН вернулась к той линии, которую она проводила до 90-х годов. Резолюция Совета Безопасности № 1322 от 7 октября 2000г. была выдержана в откровенно проарабском духе. Визит А.Шарона на Храмовую гору (28 сентября) был охарактеризован как провокация и фактически назван причиной вспышки насилия в городе. Причинно-следственная связь между начавшимися беспорядками и провалом кэмп-дэвидских переговоров игнорировалась. В тексте резолюции говорилось об убитых палестинцах и «других жертвах», о «чрезмерном использовании силы против палестинцев», но не было ни слова о терроре против израильтян. Резолюция Генеральной Ассамблеи № 56/36 от 3 декабря была несколько менее резкой, но тоже обходила стороной тему палестинского терроризма. 37
Начался период, когда ООН выступает в принципиально новой для себя роли – одного из спонсоров ближневосточного урегулирования наряду с двумя государствами (США и Россией) и одним межгосударственным образованием (Европейский Союз).
До сих пор «квартет» принял лишь один документ, где затрагивается проблема Иерусалима – план «Дорожная карта». В тексте говорится, что на третьем этапе, который называется «Достижение соглашения об окончательном урегулировании и завершение палестино-израильского конфликта», будет созвана Вторая международная конференция. Ее цели – «утверждение договоренности о создании палестинского государства во временных границах и официальное начало процесса при поддержке «квартета», что приведет к достижению в 2005г. соглашения об окончательном урегулировании, включая вопросы о границах, Иерусалиме.
4.3 Выдержки из документа, принятого на рассмотрение в Совет Безопасности ООН в мае 2003г., и одобренного в ноябре 2003г.
Приложение
«Дорожная карта» продвижения к постоянному урегулированию палестино-израильского конфликта в соответствии с принципом сосуществования двух государств на основе оценки выполнения сторонами своих обязательств.
Цель плана «дорожная карта»: окончательное и всеобъемлющее урегулирование палестино-израильского конфликта к 2005 году.
Этап III: Соглашение по постоянному статусу и окончание палестино-израильского конфликта – 2004-2005 гг. 38
Цели третьего этапа – продолжение реформ, укрепление палестинских институтов, поступательное эффективное выполнение палестинцами обязательств в области безопасности, израильско-палестинские переговоры, нацеленные на достижение соглашения о постоянном статусе в течение 2005 года.
· Вторая международная конференция: должна быть созвана «четверкой» после консультаций со сторонами в начале 2004 года. Цели конференции: утверждение договоренности о создании государства с временными границами, официальный запуск процесса с его активной, последовательной и практической поддержкой «четверкой», который приведет к достижению в 2005 году соглашения об окончательном статусе, включая вопросы о границах, Иерусалиме, беженцах и поселениях, а также скорейшее достижение всеобъемлющего урегулирования с Ливаном и Сирией.
· Дальнейшее продвижение всестороннего процесса реформирования в соответствии с планами, выработанными Международной целевой группой, для подготовки соглашения об окончательном статусе.
· Стороны достигают окончательное, всеобъемлющее соглашение по постоянному статусу, которое завершит палестино-израильский конфликт в 2005 году переговорным путем на основе резолюций 242, 338 и 1397 СБ ООН, и которое прекратит оккупацию, начавшуюся в 1967 году, и будет включать согласованное справедливое, реалистичное решение проблемы беженцев и урегулирование посредством переговоров статуса Иерусалима, принимающее во внимание политические и религиозные озабоченности обеих сторон и защищающее религиозные интересы евреев, христиан и мусульман во всем мире, а также претворяющее в жизнь концепцию двух государств Израиля и суверенной, независимой и жизнеспособной Палестины, живущих бок о бок в мире и безопасности.
· Согласие арабских государств на установление полномасштабных нормальных отношений с Израилем и безопасное сосуществование всех стран в регионе в контексте достижения всеобъемлющего арабо-израильского мира.
С момента принятия этого международного документа прошло уже более четырех лет, и сегодня очевидно, что деятельность ООН в решении проблемы статуса Иерусалима мало эффективна.