В Концепции Государственной национальной политики Российской Федерации подчеркивается, что совершенствование федеративных отношений не преследуют цели “губернизации” республик на манер царской России, где была 101 губерния (как предлагают некоторые российские политики) или, наоборот, “республиканизации” краев и областей (как предлагают или во всяком случае предлагали совсем недавно другие политики). Удовлетворение законных прав и потребностей граждан, связанных с их национальной принадлежностью, может и должно осуществляться на основе многовариантных форм самоопределения народов России с учетом дисперсного, т.е. не компактного, рассредоточенного, проживания многих народов на ее территории.
Концепция содержит развернутое обоснование такого важного института самоопределения, каким призвана стать национально-культурная автономия. Именно она позволяет гражданам России, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности, к малочисленным, дисперсно расселенным народам, национальным меньшинствам, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, языка, образования, культуры, традиций. [c.411]
Национально-культурная автономия – экстерриториальное общественное образование. Поэтому она не только не ущемляет прав субъектов РФ, а, напротив, расширяет их возможности и ответственность в осуществлении государственной национальной политики.
Можно считать, что в Конституции РФ и Концепции Государственной национальной политики РФ основные теоретические проблемы осуществления новой национальной политики Российской Федерации определены. Однако наряду с проблемами, которые предстоит решать, на страницах печати ставятся проблемы, не подлежащие решению, но требующие, тем не менее, четкого, недвусмысленного ответа.
Пример надуманной проблемы. К числу таковой относятся предложения о необходимости самоопределения русской Нации, создания русской республики. На первый взгляд может показаться, что в этом “что-то” есть. Действительно, как же так получается, что все народы Российской Федерации так или иначе самоопределились, имеют свои республики и другие национальные образования и только русский народ – самый большой по численности, внесший решающий вклад в создание государства по имени Россия, не имеет своей, русской республики?
Известно, что в России русские составляют 82% всего населения, что они составляют большинство почти во всех национально-государственных образованиях. Русские и нерусские большей частью живут не отдельно друг от друга, а вместе – в одном районе, в одном городе, поселке, селе, в одном доме, наконец, если он многоквартирный. В России межнациональных семей больше, чем в других странах. Где же, спрашивается, и как “расположить” русскую республику?
Но если этого нельзя сделать, то, может быть, согласиться с мнением, что русская республика есть вся Россия, что русское государство, т.е. Россию, не надо делить ни на какие субъекты федерации? Это мнение выражает, в частности, доктор юридических наук В. Ступишин, который пишет, что “Россия должна быть русским государством для всех осознающих себя русскими людей, независимо от этнического или конфессионального происхождения их предков, с абсолютным правом всех других жителей российских пространств считать себя инонациональными общностями или вообще иностранцами”14. [c.412]
То, что русская нация в процессе совместной государственной жизни с другими народами вобрала в себя многих их представителей, – факт общепризнанный. Но фактом остается и то, что еще больше людей, составляющие нерусские народы, а их более 100, не хотят осознавать себя русскими – и это их конституционное право! – но осознают себя россиянами, гражданами России. А им предлагается считать себя "иностранцами" в России!
Российская Федерация – это общая форма государственного самоопределения всех народов и народностей нашей страны, всех ее граждан, независимо от национальности.
Пример решения спорного вопроса. Одним из частных, но, безусловно, важных спорных вопросов российского федерализма является вопрос о том, как следует понимать содержащееся в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положение о вхождении автономного округа в состав края, области. С таким вопросом обратились в Конституционный суд РФ представительные органы Тюменской области и представительные органы двух автономных округов этой области – Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого. Примечательно, что все обратившиеся в суд стороны были согласны в том, что автономные округа входят в состав области.
Однако из этой предпосылки стороны делали диаметрально противоположные выводы.
Тюменская областная Дума высказалась за то, что “вхождение” означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения области. А раз так, то должны избираться единые для всей территории области законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, и полномочия органов государственной власти области распространяются на автономный округ.
Законодательные органы автономных округов (Государственная Дума – Ямало-Ненецкого и Дума – Ханты-Мансийского) исходили из того, что автономные округа, так же как и Тюменская область, в соответствии с Конституцией РФ, являются равноправными субъектами РФ и поэтому имеют каждый свою территорию. Из этого следовал вывод, что каждый из них – как область, так и округа – обладает всей полнотой государственной власти, имеет право создавать свои органы государственной власти, и никакой орган одного из субъектов не может обладать полномочиями за пределами своей территории. Равно как не должны создаваться никакие “совмещенные” органы трех равноправных субъектов РФ, ибо это не предусмотрено Конституцией РФ.
Экономическая же сторона дела заключалась в том, что округа Тюменской области, как говорится, не простые, а золотые. Они обладают богатыми сырьевыми ресурсами: в Ханты-Мансийском округе добывается 60% всей нефти России, а в Ямало-Ненецком округе соответственно 90% газа и 12% нефти. [c.413] Значительная часть бюджета Российской Федерации формируется за счет доходов, получаемых от этих округов.
Обладая значительными финансовыми возможностями, окружные власти провели ряд акций, чтобы политически обособиться от области. Так, когда в соответствии с Указом Президента РФ на 22 декабря 1996 г. были назначены выборы губернатора Тюменской области, Государственная Дума Ямало-Ненецкого округа издала специальное постановление о том, что население округа не будет принимать в них участие. А власти Ханты-Мансийского округа поступили еще проще – они организационно не обеспечили проведение выборов на своей территории и последние не состоялись. Причем эти акции были приняты тогда, когда вопрос о том, что означает “вхождение” округа в область или край находился на рассмотрении Конституционного Суда, т.е. не был решен в чью-либо пользу. Что можно рассматривать как попытку округов оказать определенное давление на Конституционный Суд, поставив его перед совершившимся фактом, т.е. новой политической ситуацией не только в самих округах, но и в их отношениях с областными властями.
Следует отметить, что, решая это конкретное дело. Конституционному Суду предстояло дать общее толкование п. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации, которое должно было стать обязательным для всех 9 автономных округов России, которые входят сегодня в состав краев и областей (Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области еще в 1992 г. – так что прецедент такой был, но он был тогда, когда действовала старая Конституция).
Конституционный Суд РФ, стоящий на вершине одной из трех ветвей власти – судебной, – всесторонне рассмотрев суть дела и аргументы разных сторон – области и округов, принял 14 июля 1997 г. постановление “По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного Округа в состав края, области”15, в котором, в частности, разъяснил, что:
• включение субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами РФ;
• край, область, в состав которых входит автономный округ, представляет собой государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области; [c.414]
• включение территории автономного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью. В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий;
• вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в таких выборах является нарушением принципа народовластия, а также избирательных прав граждан и противоречит ст. 3, 18, 32, 72 (п. “а” и “б” ч. 1) Конституции РФ.