12) должностные лица обязаны предоставить информацию; отказ в предоставлении информации должен быть обоснован исключительно в письменном виде со ссылкой на требования законодательства; письменный отказ является основанием для апелляции к вышестоящим органам, омбудсмену, административным судам;
13) решения административных судов, а также омбудсмена (по несекретным документам), являются окончательными и подлежащими исполнению; определены юридические процедуры и гарантии восстановления нарушенного права доступа к информации;
14) определены порядок и сроки публикации как несекретных, так и секретных документов, утративших секретность за давностью.
Законодательное закрепление этих принципов в разных странах имело свои особенности. Среди ключевых вопросов всегда вставал следующий: что считать открытой и секретной информацией, и как это отражать в законодательстве. Здесь выделяются два подхода. Шведско-финский подход предполагает секретность определенной информации, требует издания отдельного акта, в котором указан список всех секретных документов, считает всю остальную информацию доступной для граждан. Датско-норвежский подход не требует издания отдельного акта о секретных документах, предполагает дискреционное законодательство и оставляет свободу усмотрения в этом вопросе государственным органам и служащим[12]. По-разному обеспечено право апелляции: вышестоящему чиновнику, омбудсмену, в административный суд - в Норвегии; вышестоящему чиновнику, в независимые организации, в суд - во Франции; отсутствие у граждан права подачи апелляций в суд и независимые организации - в Нидерландах, в Финляндии - у иностранцев.
Опыт разработки законодательства о доступе граждан к информации обнаружил и некоторые недостатки. Так, законодательство гарантирует доступ исключительно к информации государственных правительственных органов, оставляя за пределами регулирования информацию представительных и судебных органов, документов политических партий. Законодательство регулирует доступ к уже принятым решениям, но ничего не говорит о праве доступа граждан к проектам решений исполнительных органов власти. Практически во всех законах об информации, за исключением датского и японского, речь идет лишь о документах (т.е. об информации на бумажных носителях), в то время как доступ к информации на других носителях не урегулирован. К недостаткам можно отнести и большое поле для усмотрения правительственных органов ввиду отсутствия какого-либо специального акта о секретной информации (Дания, Франция, Нидерланды). Кроме этого, законодательный акцент сводится к обеспечению доступа граждан к информации о себе самом, к своему личному досье, хранящемуся в государственных органах.
В последнее время в связи с упростившимся доступом в Интернет и созданием сайтов, принадлежащих правительственным органам, официальная информация действительно все больше и больше раскрывается, а деятельность этих органов становится прозрачной. Однако необходимо иметь в виду, что создание, наполнение и поддержание информационных сайтов органов исполнительной власти в нашей стране законодательно не регулируется, и в данном случае речь идет только о доброй воле[13]. Для обеспечения же реальной открытости государства, квалифицированного участия граждан в управлении, ознакомления граждан с проектами решений для последующего осознанного выбора, о чем упоминал в своем выступлении на Гражданском Форуме (ноябрь 2001 г.) Премьер-министр Правительства России М.М. Касьянов, необходимо создавать законодательные гарантии права доступа граждан к официальной информации, свободного от усмотрения правительственного чиновника[14].
Задача гражданского общества состоит в реальном ускорении этого процесса, поскольку обратный процесс (обеспечение всеобъемлющего доступа государства к информации о гражданах и обществе) никогда не останавливался и всегда обеспечивался всей мощью государства. Осознание этого факта приводит к необходимости создания правовых гарантий защиты граждан и гражданского общества от незаконного вмешательства со стороны государства. Поэтому разработка информационного законодательства для открытого государства включает в себя два неравнозначных потока: законодательство о доступе граждан к информации и законодательство о доступе государства к информации о гражданах. Там, где гражданское общество уже создано, оно старается защитить себя, частную жизнь граждан от вмешательства со стороны государства. Так, в Германии принят Закон о защите данных, закрепляющий, что обладание информацией о гражданах представляет собой социальное насилие, и государство не имеет права собирать какие-то сведения за спиной гражданина.
3. Политические партии. Общественные объединения. Избирательный процесс.
Гражданское общество является предпосылкой правового государства. Если открытость - лишь одно из условий существования гражданского общества, то свободные выборы способствуют формированию правового (открытого) государства в той степени, в какой они обеспечивают представительный характер выборных органов. Если гражданское общество предполагает инициативность и активность граждан, общественных объединений, наличие механизмов и способов реализации своих задач, интересов и достижения целей, то открытое государство предполагает информационную открытость и возможность реализации усилий гражданского общества через структуры государства. Открытое государство должно быть, соответственно, структурно и функционально построено, иметь каналы, через которые общество может оказывать достаточное влияние на поведение государства. Открытое государство предполагает «прозрачность» работы государственных органов, возможность общества отслеживать позиции фракций и депутатов, ход принятия решений и контролировать их исполнение[15].
Основным каналом передачи импульсов от гражданского общества к государству являются политические партии, которые составляют важный сегмент гражданского общества и, одновременно, часть государства в той мере, в какой их представители посредством выборов и других легитимных процедур (формирование правительства) становятся членами законодательных и исполнительных органов власти. Развитая многопартийность способствует структурированному выражению интересов и политической воли.
Партии являются частью системы обратной связи между органами представительной власти и населением. Партии - это политические единицы активной части общества, организовавшиеся, в том числе идеологически, для борьбы за власть и для управления (участия в управлении) обществом и государством. Межпартийная борьба, особенно интенсивная в период выборов, в немалой степени способствует информированию граждан о политических деятелях, работе органов власти. Участие соперничающих партий в контроле над процессом выборов через своих сторонников в избирательных комиссиях, наблюдателей, уполномоченных представителей также является фактором достижения прозрачности избирательного процесса, ибо дает возможность отмечать и предотвращать нарушения законодательства и искажение волеизъявления избирателей. Более широкие возможности для открытого диалога с обществом, следовательно, и для положительного воздействия на процесс формирования открытого государства, имеют партии, чьи представители вошли в законодательные органы, в особенности партии, которым удалось сформировать свои партийные фракции в выборном органе. Таким образом, открытость государства может измеряться, в частности, мерой влияния на него политических партий и мерой демократичности выборов, под которой подразумевается степень адекватности состава представительных органов волеизъявлению избирателей.
Но с представительностью дела обстоят неблагополучно, и это ослабляет демократическое государственно-общественное устройство. Так, несколько лет назад была развернута атака на пропорциональную систему выборов как недостаточно демократическую. А ведь она, даже при 5%-ном барьере обеспечивает гораздо более адекватную представительность, нежели мажоритарная. В первом (пропорциональном) случае неучёт поданных голосов может максимум составлять 49% (так было на выборах в Государственную Думу в 1995 г., в 1999 г. - 17%; в обоих случаях это было следствием 5%-ного барьера, но не самой пропорциональной системы). Потери голосов в мажоритарной части на выборах 1995 г. превысили 70%, а в 1999 г. - 66%[16]. Иначе говоря, государство «старается» сузить влияние избирателей на свою деятельность уже на этапе формирования представительных органов, не говоря уже о том, что Государственная Дума не имеет конституционной возможности адекватно влиять на формирование правительства.
По моему мнению, президентское формирование правительства ограничивает реализацию принципа многопартийности гражданского общества: для избирателей - система многопартийная, однако при формировании правительства - внепартийная (даже партии, имеющие большинство, фактически не имеют возможности делегировать своих представителей в правительство). В результате, учитывая значимость исполнительной власти в государстве, существенно уменьшается ответственность партий перед избирателями. Партии могут сказать: мы принимали хорошие законы, а правительство их реализовало плохо; в нем наших представителей нет, мы никого туда не делегировали, поэтому парламент и партии не несут политической ответственности за работу правительства[17].
Несмотря на то, что правительство формируется внепарламентским способом (это снижает роль партий в становлении открытого государства), партийные фракции имеют некоторые возможности для осуществления парламентского контроля за правительством. К таким рычагам относятся, в частности, депутатские запросы, «правительственный час», рассмотрение вопросов, связанных с доверием Правительству, формирование различного рода комиссий для независимых депутатских расследований. Цель подобных мероприятий - получение достоверной информации по интересующим общественность вопросам, однако процесс доведения полученных сведений до населения все еще поставлен плохо.