Например, распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 г. №358-р «Об обеспечении сохранности документов по личному составу»[45] рекомендует включать в учредительные документы юридических лиц положения, касающиеся обеспечения учета и сохранности документов по личному составу. Данный акт носит «рекомендательный характер», адресован определенным субъектам права и не имеет нормативного характера, т.к. не устанавливает правовых норм.
Постановления и распоряжения Правительства России в сфере архивного дела должны приниматься на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации и нормативных указов Президента Российской Федерации.
Нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти представляют четвертую группу системы законодательства Российской Федерации, в которой основное место занимают акты центрального органа исполнительной власти в области архивного дела - Федеральной архивной службы России. Они издаются форме примерных наложений, инструкций и т.п., утвержденных приказом Федеральной архивной службы России. Приказы издаются руководителем архивной службы. Если инструкция всегда нормативна, то приказ может быть как нормативным, так и не нормативным актом. В основном он является актом не ненормативным, т.е. актом применения норм права.
Законодательство СССР, а также законодательство РСФСР, действующие на территории Российской Федерации, применяется в части не противоречащей ее Конституции, и является пятым элементом системы законодательства Российской Федерации. К ним можно отнести: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях; Основные правила работы государственных архивов СССР (М., 1984), Основные правила работы ведомственных архивов (М., 1986); Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранении (М., 1989) и др.
В условиях принятия архивного законодательства, изменившего принципы организации архивного дела и основы деятельности архивных учреждений, Федеральная архивная служба России отказалась от внесения уточнений и дополнений в данные нормативно-методические документы, приступив к разработке новых нормативных актов с учетом международных стандартов в сфере архивного дела и преемственности теоретических положений отечественного архивоведения, методики и технологии выполнения основных работ с архивными документами. Так, в 1996 г. Pocapxив признал необходимость подготовки новых «Основных правил работы государственных архивов». Основные положения концепции новых правил были опубликованы[46]. Проект данных правил разрабатывался как основополагающий нормативный документ, устанавливающий правовой статус государственных архивов и регулирующий порядок взаимодействия архивных учреждений федеративного, регионального и муниципального уровней. Учитывая разделение Архивного фонда Российской Федерации на государственную и негосударственную части, определялись правовые основы деятельности государственных архивов (комплектование, учет, хранение, использование архивных документов и др.).
Рассмотрев третий уровень системы архивного законодательства - законодательство Российской Федерации - следует отметить, что особое значение во взаимодействии правовых норм законодательства Российской Федерации с нормами следующих уровней системы архивного законодательства имеет принцип верховенства федерального права, который в отношении правового регулирования института архивного дела проявляется в приоритете федеральных законов над законами субъекте Федерации и большей юридической силы федеральных подзаконных актов, принятых на основе федеральных законов, сравнительно с нормативными актами субъектов Федерации, что следует из ч.2 ст.4 Конституции России, где говорится о верховенстве Конституции России и федеральных законов на территории Российской Федерации, а также конституционных норм о единстве системы исполнительной власти по соответствующим предметам ведения (ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации)[47].
Четвертый уровень системы архивного законодательства - законодательство субъектов Российской Федерации - характеризуется, прежде всего, наличием Конституций республик и Уставов других субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации)[48], принимаемых ими самостоятельно.
В систему архивного законодательства следует включить законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, учитывая тот факт, что в настоящее время ее субъектам предоставлены значительные полномочия в этой области. Однако принимаемые ими акты в сфере архивного дела должны соответствовать Основам законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах». В случае расхождения этих актов с названными Основами законодательства действуют нормы последних.
В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" (статья 4, часть 3) субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно создавать органы управления архивным делом, утверждать сеть архивных учреждений, обрешечивать их финансирование, определять порядок взаимоотношений (прежде всего в вопросах хранения и передачи документов) между республиками, краевыми, областными и районными, городскими (муниципальными) архивами, устанавливать конкретный состав документов, относящихся к государственной и муниципальной собственности, решать иные вопросы, за исключением тех, которые относятся к исключительному ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов[49].
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны определить состав и организацию Архивного фонда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, провести разграничение в рамках его государственной части между документами, являющимися федеральной собственностью и собственностью субъектов Российской Федерации, собственностью субъекта Федерации и муниципальной собственностью, закрепить систему архивных учреждений субъекта Федерации. Исходя из специфики субъекта Федерации в правовом акте регулируются, и иные проблемы в сфере архивного дела, но от регламентации режима собственности на архивные фонды и архивные документы субъекта Федерации зависит отношения между тремя уровнями органов управления архивным делом и архивных учреждений; 1) федеральным, 2) субъекта Федерации - республиканским, краевым, областным, города федерального значения, автономной области и автономного округа а, 3) муниципальным - районным и городским.
К 1998 году законы об архивных фондах приняты в 69 из 87 субъектов Российской Федерации, подобные акты не были приняты в г. Москве и г. Санкт-Петербурге[50].
Анализ законодательных актов субъектов Федерации позволяет сделать вывод, что в субъектах в основном создана правовая база архивного дела, в которой особое место уделяется регулированию правоотношений в обеспечении сохранности документов Архивных фондов субъектов Российской Федерации, являющихся составными частями Архивного фонда Российской Федерации. Юридическую базу архивного законодательства субъектов составляют следующие основные акты:
1) Закон об Архивном фонде Российской Федерации и архивах.
Указанный закон является комплексным и кодификационным актом, развивающим и детализирующим положения Основ законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» в соответствии с правами субъектов. Указанный закон должен обеспечивать единство федерального и регионального архивного законодательства, в основе которого лежат объективные факторы - единство многонационального Российского государства и целостная система архивного дела. Именно поэтому законы субъектов Федерации во многом воспринимают главные положения Основ законодательства.
2) Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии в области архивного дела:
· между Федеральной архивной службой России и органами управления архивным делом субъектов Российской Федерации (в частности, такие соглашения подписаны в первом полугодии 1998 г. Росархивном с Главным архивным управлением при Кабинете Министров Республики Татарстан и Отделом по делам архивов администрации Костромской области),
· между органами управления архивным делом Субъектов Российской Федерации,
· между архивными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления[51].
Единство федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации обеспечивает реализацию прав республик, краев, областей, автономных округов и городов федерального значения, что достигается разграничением компетенции Российской Федерации и субъектов не только в Основах законодательства и в законах субъектов Федерации, но и в перечисленных соглашениях.