3.5 Актуальные проблемы и разработка мероприятий по совершенствованию системы документооборота
Как и любой деятельности, документооборот в налоговых органов столкнулся с рядом проблем. Среди актуальных можно выделить следующие:
1. Расхождения в терминологии нормативно-правовых и методических документов, регулирующих делопроизводство и организацию документооборота.
В 2009 г. были приняты новые правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477.
Главным новшеством, связанным с Правилами делопроизводства, стало значительное повышение уровня регламентации вопросов делопроизводства, так как впервые на уровне правительства принят нормативный правовой акт, в котором регулируются вопросы работы с документами в федеральных органах исполнительной власти. Данный документ является подзаконным нормативным актом, который имеют преимущество перед нормативными актами федеральных министерств и ведомств. Зафиксированные в Правилах делопроизводства требования к работе с документами обязательны для исполнения во всех федеральных органах исполнительной власти, да и другие государственные органы и органы местного самоуправления должны учитывать их положения при разработке собственных правил. К сожалению, новые Правила несовершенны. Это можно увидеть, проанализировав и сравнив ряд положений с ГОСТ Р 51141-98 и ГСДОУ.
В Правилах делопроизводства есть терминологический раздел, в котором даны определения 11 ключевых понятий. До этого лишь некоторые делопроизводческие термины можно было обнаружить в отдельных законах Российской Федерации, а общепризнанным «толковым словарем» в области управления документами был стандарт ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». Данные в Правилах делопроизводства определения существенно отличаются от традиционной трактовки соответствующих терминов.
Например, определение ключевого термина «документ» дано по-новому:
- Правила делопроизводства: документ – официальный документ, созданный государственным органом, органом местного самоуправления, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот федерального органа исполнительной власти.
- ГОСТ Р 51141-98: документ; документированная информация – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.
Прежде всего, определение, приведенное в Правилах делопроизводства, с моей точки зрения, логически неверно сконструировано: понятие раскрывается через самое себя. Не разъясняется, что следует понимать под «включением в документооборот». В итоге получается, что до момента регистрации документа не существует, даже если он был прислан вышестоящим органом.
Новое определение документа крутится вокруг понятия «официальный документ». Поскольку в Правилах делопроизводства последнее не раскрывается, сохраняется возможность для споров о том, могут ли юридические и физические лица изготавливать официальные документы или это прерогатива только официальных государственных органов.
Также в Правилах ни разу не упоминается термин «документационное обеспечение управления (ДОУ)». Используется только термин «делопроизводство»:
- Правила делопроизводства: делопроизводство – деятельность, обеспечивающая создание официальных документов и организацию работы с ними в федеральных органах исполнительной власти
- ГОСТ Р 51141-98: делопроизводство; документационное обеспечение управления – отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами
- ГСДОУ: документационное обеспечение управления – деятельность, охватывающая организацию документирования и управления документацией в процессе реализации функций учреждения, организации и предприятия.
«Делопроизводство» – это серьезный, «уважаемый» термин, но нельзя закрывать глаза на то, что специалисты других профессий и широкая публика воспринимают его несколько иначе. Для большинства людей слово «делопроизводство» имеет сильный привкус устаревших технологий прошлого века, бюрократии, технической бумажной работы, что, с моей точки зрения, существенно принижает статус службы, как бы закрепляя за ней лишь технические функции по работе с документами. В итоге службе ДОУ, возможно, теперь будет труднее доказывать, что она не является исключительно затратным подразделением и что без ее активного участия шансы на успех тех же широко разрекламированных IT-проектов обычно невелики.
Могут возникнуть проблемы и из-за новой редакции определения термина «копия документа»:
- Правила делопроизводства: копия документа – документ, полностью воспроизводящий информацию подлинника документа и его внешние признаки, не имеющий юридической силы.
- ГОСТ Р 51141-98: копия документа – документ, полностью воспроизводящий информацию подлинного документа и все его внешние признаки или часть их, не имеющий юридической силы.
Терминология вообще вещь коварная, и даже небольшие изменения могут иметь большие последствия. Вроде бы определение изменилось незначительно: убрана оговорка о возможности воспроизвести в копии лишь часть внешних признаков документа. Но теперь появляется, например, возможность признавать в качестве копии только цветную ксерокопию, особенно в тех случаях, когда бланк документа или оттиск печати цветные. Строго говоря, теперь копию можно снимать только с первого экземпляра документа (подлинника). Обладатель равноценного второго экземпляра (например, договора) уже, получается, не имеет права изготавливать с него копии.
Изменения произошли даже в определении «дело»:
- Правила делопроизводства: дело – совокупность документов или отдельный документ, относящиеся к одному вопросу или участку деятельности федерального органа исполнительной власти.
- ГОСТ Р 51141-98: дело – совокупность документов или документ, относящихся к одному вопросу или участку деятельности, помещенных в отдельную обложку.
Легко увидеть, что пропали слова про «отдельную обложку», и делом теперь вполне может считаться отдельный одностраничный документ.
Как было отмечено, делом теперь можно считать даже отдельный документ. В этой связи возможны интересные трактовки п. 34 Правил о передаче дел в архив: «Дела постоянного и временного (свыше 10 лет) хранения передаются в архив федерального органа исполнительной власти не ранее чем через 1 год и не позднее чем через 3 года со дня начала их использования или хранения в структурных подразделениях» (ср. с п. 6.3.1 Типовой инструкции: «Завершенные дела постоянного и долговременного (свыше 10 лет) сроков хранения хранятся по месту их формирования в течение трех лет, а затем сдаются в архив федерального органа исполнительной власти»). Даже в допетровские времена в архивы по истечении установленных сроков передавались только завершенные в делопроизводстве дела, и уж никогда срок передачи дел не привязывался «к моменту начала их использования или хранения». Получается, Правила делопроизводства прямо предписывают сдавать в ведомственный архив все документы, с момента создания которых прошло три года, и это можно использовать для разгрузки деловых подразделений от бумажных «завалов».
Я предполагаю, что подобные расхождения в терминологии будут вызывать определенные проблемы при решении судебных споров, когда имеет значение правильное толкование делопроизводческих терминов.
Еще одним недостатком Правил является то, что в них нигде нет оговорки о том, что они распространяются только на организационно-распорядительную документацию, которой традиционно управляет служба ДОУ. Поэтому можно считать, что они регламентируют работу со всеми видами документов, включая, например, бухгалтерские и кадровые.
Согласно ст. 14, 18, 20, 24, 40, 41 Правил служба ДОУ обязана осуществлять прием, первичную обработку, регистрацию, предварительное рассмотрение, передачу руководству на рассмотрение, отправку, передачу исполнителям, помещение в дела, сбор статистических данных о количестве документов и анализ всех видов документов, включая электронные. При работе с электронными документами именно служба ДОУ должна осуществлять проверку электронной цифровой подписи.
Нетрудно видеть, что Правила дают правовые основания сотрудникам ряда подразделений (в частности, бухгалтерии) переложить на службу ДОУ массу технической работы. В частности, сотрудники деловых подразделений, не являющиеся ответственными за ведение делопроизводства, вправе отказаться от самостоятельной регистрации электронных документов в системе электронного документооборота – ведь теперь это прямая обязанность службы ДОУ.
Коммерческие организации и граждане могут использовать положения Правил делопроизводства, содержащие обязательные требования к оформлению документов, а также нюансы данных в Правилах определений ключевых терминов, для того чтобы требовать признания выпущенных государственными органами документов недействительными ввиду нарушения правил их оформления.
Например, опираясь на Правила, можно не признавать официальным документом чертеж, выполненный на бумаге формата А0, поскольку, согласно ст. 5 Правил, документы, создаваемые в федеральном органе исполнительной власти, оформляются на бланках, на стандартных листах бумаги формата А4 (210 х 297 мм) или А5 (148 х 210 мм).