Во-первых, число дотационных регионов слишком велико — 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.
Во-вторых, представленный в таблице1 рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Нетрудно видеть, что первые четыре места в таблице1 занимают регионы Дальневосточного федерального округа (ДФО) с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край — 65008,94 руб./чел., Магаданская область — 52746,68 руб./чел., Республика Саха (Якутия) — 41285,58 руб./чел., Чукотский автономный округ — 34849,8 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.
В-третьих, в экономике России 2010 года есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО — 13,3%, СЗФО — 4,5%, ЮФО — 26,2%, ПФО — 10,1%, УФО — 2,6%, СФО — 18,2%, ДФО — 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением.
Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (52746,68 руб./чел.) и Калининградская область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.
Приведенные факты позволяют говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений, а, следовательно, о необходимости ее пересмотра.
Установка федерального центра на сохранение в составе РФ большого числа мелких, слаборазвитых, а, соответственно, легко управляемых регионов с их ежегодной централизованной финансовой поддержкой себя исчерпала. Сегодня такая мера обеспечения территориальной целостности страны воспринимается как анахронизм. Разумеется, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их никак не должно быть подавляющее большинство. В связи с этим правомерно говорить о необходимости пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств. Но тогда возникает вопрос: как это сделать? Можно ли перестроить межбюджетные отношения так, чтобы хотя бы уменьшить число дотационных регионов страны и тем самым снять избыточную перераспределительную нагрузку с федерального бюджета?
1.3 Природа дотационности российских регионов
Важной вехой в дискуссии по поводу дотационности российских регионов являются работы А.Б.Гусева и М.А.Шилова [4-5]. Данные авторы исходят из того, что одним из самых сильных налоговых инструментов, способствующих дотационности регионов, служит налог на добавленную стоимость (НДС) и сложившийся порядок его уплаты. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте федерации. При этом к самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения. Базовая ставка НДС составляет 18%, а это, по мнению А.Б.Гусева и М.А.Шилова, означает, что 18% объема валового регионального продукта (ВРП) субъектов РФ ежегодно уходит в федеральный бюджет [4-5]. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством налоговые платежи по НДС зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме; никакого расщепления НДС в пользу регионов не предусмотрено.
В рамках такой логики 100-процентное зачисление НДС в федеральный бюджет нельзя считать экономически безупречным. Для регионов федеральная власть выступает в роли администрации, обеспечивающей институциональное функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по иным ставкам. Например, в США налог с продаж (как некий аналог российского НДС) является налогом штата, и доходы от этого налога полностью зачисляются в бюджет штата. Аналогичная политика характерна и для Австралии. В Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5% — в федеральный бюджет, 49,5% — в бюджеты земель [6]. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые регионы получают НДС, а некоторые — налог с продаж [7]. Таким образом, международный опыт показывает, что НДС и его аналоги, как правило, «работают» все-таки в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В России этот принцип нарушен, что и позволяет говорить о неоптимальности сложившейся конфигурации межбюджетных отношений.