Будущая пенсионная система должна представлять собой совокупность создаваемых государством правовых, экономических, организационных институтов и норм, предусматривающих предоставление гражданам материального обеспечения в в иде пенсии, и подразделяться на три самостоятельных части: государственное пенсионное обеспечение, обязательное пенсионное страхование, дополнительное пенсионное страхование и обеспечение.
В основу именно такого структуирования пенсионной системы положен принцип разграничения материальной ответственности государства, граждан, работодателей, работников и других субъектов пенсионных правоотношений в зависимости от условий формирования и источников финансовых ресурсов, обеспечивающих реализацию пенсионных прав.
Исходя из этого основопалагающего принципа государственное обеспечение базируется на финансировании пенсий за счет федерального бюджета (то есть федеральных налогов), обязательное пенсионное страхование – за счет страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, а дополнительное пенсионное страхование и обеспечение – за счет средств, сформированных из добровольных или обязательных для отдельных профессиональных категорий страховых взносов работодателей и работников либо выплат из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также средств организаций (независимо от форм собственности и хозяйствования).
Не менее важно дать юридическое оределение понятия «пенсия», включающее в себя двуединое целевое предназначение этого вида социальных денежных выплат населению.
Пенсия – это ежемесячная денежная выплата гражданам в целях:
1) компенсации заработка или другого регулярного дохода от трудовой и иной общественно полезной деятельности, утраченного при ее изменении или прекращении вследствие старости, инвалидности, потери кормильца и по другим основаниям, установленным федеральным законом;
2) предоставления средств к существованию нетрудоспособным гражданам, не имеющим права на пенсию в связи с трудовой или иной общественно полезной деятельностью.
Такой подход может внести ясность в дискутирующийся длительное время вопрос о социальной природе пенсионных выплат, которая по – разному определяется представителями различных правовых школ.
Многие исследователи в качестве целевого предназначения пенсии выделяют лишь необходимость материального обеспечения граждан, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами или длительное время занимавшихся определенной профессиональной деятельностью, а также нетрудоспособных граждан, потерявших кормильца. Представляется, что подобный подход носит крайне упрощенный характер и во многом является следствием устаревших взглядов на социальную природу пенсии, сформировавшихся еще в советском праве социального обеспечения, кторые пришли в очевидное противоречие с временным пониманием целевого предназначения пенсионных выплат, выработанным Международной Организацией Труда (МОТ).
Иначе говоря, пенсия назначается не в связи со старостью или инвалидностью, а исходя из презумпции утраты вэтих случаях дохода, необходимого для жизнеобеспечения человека. При этом представлять каких – либо доказательств утраты дохода от трудовой деятельности для приобретения права на пенсию не требуется.
Вместе с тем выплата пенсий возможна и вне рамок обязательного пенсионного страховавния. В любом обществе есть категории граждан, пенсионное обеспечение которых осуществляется непосредственно государством (то есть не за счет страховых средств). В Российской Федерации к таким категориям относятся военнослужащие и приравненные к ним лица, судебные и прокурорские работники, космонавты и другие. Таким образом, пенсии можно разделить на два типа – государственные, финансируемые непосредственно зс счет федеральных налоговых поступлений, и трудовые, финансируемые за счет средств работодателей (страхователей) и работников (застрахованных ) в виде соответствующей части единого социального налога или страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.
Приведенная класификация базируется исключительно на финансовом критерии и носит, разумеется, достаточно условный характер. Трудовые пенсии устанавливаются согласно федеральному законодательству (то есть государством) и в этом смысле также могут рассматриваться как государственные.
Формально первым из «пенсионного пакета» был подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» и в статьи 12 и 67 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» и в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1999 года №1217-р внесен в Государственную Думу. К настоящему моменту он принят (Федеральный закон от 25 октября 2001 года №138 – ФЗ) и ступил в силу.
Следует отметить, что одной из острейших проблем, которые приходится решать Президенту и Правительству Российской Федерации при проведении реформы пенсионного законодательства, является проблема ликвидации льгот и привелегий не страхового характера для отдельных категорий пенсионеров, «унаследованных» российской пенсионной системой из советского прошлого.
К числу таких льгот относятся повышения, начисляемые к пенсии в связи сразличными жизненными обстоятельствами, не охватываемыми системой обязательного пенсионного страхования (награждениие высшими государственными наградами, победа на Олимпийских играх, участие в Великой Отечественной войне или работа в этот период в тылу, нахождение в фашистких концлагерях, применение незаконных репрессий и т.д.). Президент Российской Федерации 17 апреля 2001 года на рассмотрение Государственной Думы были внесены проекты Федеральных законов «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» и «О внесении изменений в некоторые закондательные акты Российской Федерации в свзи с принятием Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации». Данные законопроекты определяют правовое положение Пенсионного фонда Российской Федерации, который призван играть ключевую роль в реформируемой пенсионной системе. Наделение ПФР имуществом осуществляется Российской Федерацией, и использоваться оно может только в целях финансового и материально – технического обеспечения текущей деятельности фонда и его территориальных отделений.
Законопроекты содержат запрет ПФР на учреждение коммерческих организаций любой организационно – правовой формы или участие в их деятельности.
Предполагается, что Пенсионный фонд Российской Федерации будет осуществлять:
· назначение, перерасчет и выплату государственных пенсий, включая организацию их доставки и пересылки, а также методическое обеспечение указанной деятельности;
· организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, а также единых федеральных банков, содержащих сведения о пенсионерах и о плательщиках страховых взносов в ПФР;
· капитализацию средств обязательного пенсионного страхования и участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и других категорий нетрудоспособных граждан. Средства ПФР должны формироваться за счет обязательных страховых взносов, бюджетных ассигнований на выплату нестраховых пенсий, штрафных санкций и пеней, доходов от размещения временно свободных средств, добровольных взносов физических и юридических лиц и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.
Руководство ПФР предлагается возложить на правление фонда, состав которого формируется Правительством Российской Федерации по трем принципам:
· по должностному принципу – председатель правления, назначаемый президентом Российской Федерации; заместители председателя правления, назначаемые Правительством Российской Федерации; исполнительный директор фонда, который руководит исполнительной дирекцией, обеспечивающей текущую деятельность ПФР;
· по представительному принципу – представители Правительства и Центрального банка Российской Федерации;
· по ротационному принципу – семь представителей о территориальных органов фонда, сменяемые не чаще одного раза в год.
В 2001 году план подготовки законопроектов о реформировании пенсионной системы подвергся последней корректировке, которая уже не оформлялась в виде распоряжения Правительства Российской Федерации, а для оперативности утверждалась в рамках деятельности Национального совета при Президенте Российской Федерации по пенсионной реформе, образованного Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2001 года №137. Согласно Положению об этом совете в его задачи входит подготовка предложений по выработке основных направлений совершенствования пенсионного законодательства и рассмотрение проектов федеральных законов по вопросам пенсионного обеспечения.
В соответствии с решениями, принятыми на заседаниях Национального совета при Президенте Российской Федерации по пенсионной реформе, сформировался следующий перечень принятых или подготовленных законов, которые можно сгруппировать по трем укрупненным блокам и для удобства общественного восприятия обозначить под обобщающим термином «новый пенсионный закон».
В перспективе неизбежно возникнет объективная необходимость кодификации всех пенсионных законов и принятия по опыту многих стран Пенсионного кодекса Российской Федерации. Однако на данном этапе решение столь масштабной юридко – технической задачи невозможно и целесообразно.